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2019年2月23日

戴耀廷 法治人

港人的法治文化水平

設置不同法治制度,法律所要達到的法治目的會是不同的。因應設置法治制度的目的,法治可分成不同層次。「有法可依、有法必依」的法治制度,法律的目的是讓官員及人民可有行為指引去遵守,以維持社會秩序;設置警察及其他執法部門,就是要達到維持社會秩序這目的。

「以法限權」的目的是要制約政府權力以防止濫權,司法機關維持獨立就是要制約執法部門以確保它們沒有濫用權力。「以法達義」的目的是要保障公民的各樣基本權利,相關法治制度就是人權保障制度。

最看重「以法限權」者佔比高

法治會分為不同層次,是因為若法制能達成得到一個更高層次的法治目的,較低層次的法治目的理應也會達成得到。

若要法治制度能達到保障基本人權的目的,那麼法治制度當大體已能制約政府的權力,不然保障基本人權的目的根本難以達成。若法治制度能有效制約政府權力,那起碼的社會秩序應已能維持得到,不然也不用談制約政府權力了。

大部分法治的研究,無論是理論或是實證層面的,都集中在法治的制度,卻忽略了法治的文化。但如果負責操作法治制度的法律人員和普羅公民缺乏相對應的法治文化,那麼即使設置了某些法治制度,也未必能達成與那制度相關的法治目的,法治也就難以達致或維持在那制度應要有的水平。

中文大學香港亞太研究所在2018年進行有關香港法治的電話民意調查,主要部分都是關於法治制度的評估,但值得稱許的,這研究還有法治文化的部分。民眾未必具備充分的認知去評估法治制度的實際表現,故有關法治制度評估的部分,實質意義不大;但要知道普羅公民的法治文化,以民調方式去進行調查,就是合適的。

這研究列出法治的10個層面或指標:一、維持治安及保護人身安全;二、打擊貪污;三、以法律機制促進經濟發展;四、保障個人基本權利;五、法律面前人人平等;六、法規可以有效執行;七、司法獨立;八、香港司法問題自行處理和解決;九、政府開放;十、防止政府濫用權力。

調查問受訪者在這法治的10個層面中,他們認為哪一個是最重要的。受訪者對這問題的回應,或能反映港人的法治文化究竟到達哪個層次。

如我上星期的文章指出,若把這些法治指標分開來看,並不能讓我們知道太多,但若能引入法治的不同層次,再把這些指標重新整合起來,應可讓我們看到更多關於香港法治文化的真實狀況。

按着法治不同層次把這些指標整合後,「有法可依、有法必依」的指標是:維持治安及保護人身安全(12.3%)、以法律機制促進經濟發展(5.1%)、法規可以有效執行(4.3%)。「以法限權」的指標是:司法獨立(19.7%)、香港司法問題自行處理和解決(13.3%)、防止政府濫用權力(8.3%)、打擊貪污(3.6%)、政府開放(1.2%)。「以法達義」的指標是:法律面前人人平等(14%)、保障個人基本權利(10.2%)。括號內數字是選了那指標為最重的法治層面的受訪者所佔的百分比。

如法治制度一樣,較低層次的法治文化應包括在較高層次的法治文化內,但反過來則不然。若公民認同法治的最重要目的是保障個人基本權利,那他們自然也會認同制約政府權力是重要的,即使不是最重要的目的。但若公民只認同維持社會秩序是最重要的法治目的,他們卻未必認為法律應用來制約政府權力或保障公民的基本權利。

把上述的調查結果重新整理後,認為「有法可依、有法必依」是最重要的有21.7%,認為「以法限權」是最重要的有46.1%,認為「以法達義」是最重要的有24.2%。按法治文化也分層次去理解這結果,我們可以說有92%的港人都認為法治的目的至少要維持社會秩序,也有70.3%的港人認同法治的目的要制約政府的權力。

故香港的法治文化應足以承托「有法可依、有法必依」和「以法限權」這兩個層次的法治。但因只有24.2%港人認為法治的最重要目的,是保障公民的基本權利,故「以法達義」所需的法治文化在香港還未算穩固,雖有一定的基礎已在香港社會建立起來。

幸好在15至24歲的群組中,有29.2%認為保障公民的基本權利是最重要的法治目的,比平均的百分比高達5%。從法治發展的角度看,我們應想方法在年輕一代去培育更高層次的法治價值。

 

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