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2019年1月1日

張熲燊 楊庭輝

特朗普制裁伊朗是否章法雜亂

近個半月,國際大事紛亂,英國脫歐、俄烏在刻赤海峽衝突、法國「黃背心」行動、中美貿易戰、華為CFO孟晚舟在加拿大被捕、特朗普宣布在中東減少駐軍……均成為香港傳媒的國際新聞焦點。

冷待新一輪制裁伊朗

特朗普2018年12月5日執行新一輪對伊朗的制裁則受到冷落。然而,事件對國際局勢的影響不遜於上述任何一個議題。雖然遭受歐洲盟友指摘他背信棄義、無理撕毀國際條約,特朗普仍然我行我素,擴大制裁伊朗的範圍。箇中究竟是機關算盡,或是毫無章法,其實只是一線之差。

早在特朗普2018年5月單方面退出《伊朗核協議》時,已有不少評論質疑,欠缺歐洲配合,制裁伊朗不僅徒勞無功,甚至有可能令美歐關係更添嫌隙。往後的事態發展亦證明,特朗普一意孤行嘗試孤立伊朗,反令自己成為孤立無援的一方。

首先,負責監察伊朗的國際原子能總署在2018年9月的年度大會作證指出,伊朗自簽署「核協議」後,一直遵守協議要求。其次,歐盟國家不但沒有配合特朗普制裁伊朗,而且啟動貿易防禦法令的「阻斷法令」,保障歐洲企業可維持與伊朗維持貿易。荷蘭海牙國際法庭亦頒令要求美國的制裁措施不得包含人道物品:糧食、醫療用品、飛機零件等。

據彭博新聞社日前報道,瑞士聯邦經濟事務部亦即將推出新的付款途徑,以助伊朗可獲充足的糧食和醫療用品。

儘管歐洲嘗試力挺伊朗,但兩者的分歧亦不容忽視。前者一直堅持後者遵守「防制洗錢金融行動工作組織」定下的「反洗錢」和「反恐法規」的前提下,兩者才有長遠貿易合作的空間。

不過,伊朗國內的強硬保守派一直頗為擔心國家支援也門、黎巴嫩和哈馬斯的敏感資料會因而曝光【註1】。事實上,儘管伊朗國會2018年10月通過4條相關滿足「防制洗錢金融行動工作組織」要求的法案,但基於憲法監護委員會(The Guardian Council)的分歧,其中3條到目前仍然擱置,這對伊朗總統魯哈尼為首的溫和改革派爭取歐洲支持,造成不少打擊【註2】。

與此同時,經濟制裁伊朗雖不至於導致伊朗立刻分崩離析,但其造成民怨沸騰的效果乃有目共睹。對特朗普而言,奧巴馬促成的《伊朗核協議》是軟弱無力的,伊朗暗地裏依舊如火如荼地發展核武。

與其留在一個實際效用不大的「核協議」,倒不如趁伊朗的核武發展仍未成熟之際盡地一煲,向對方施以最大壓力,以博魯哈尼在四面楚歌的形勢下屈服妥協,令伊朗公開交代其核武發展。不然,美國仍可恃本身在國際的領導地位,使歐洲諸國不敢公然全盤與其決裂。

可是,特朗普此舉實在過於兵行險着。目前而言,制裁伊朗很大可能只傷害伊朗人民,而非伊朗強硬保守派的利益。後者的既得利益尚未徹底動搖,他們容許伊朗作根本性讓步的機會不大【註3】。

逼伊朗棄核武甚困難

況且,如今國際社會傾向相信伊朗一直遵守核協議,特朗普貿然制裁伊朗,反而削弱美國政府的誠信,魯哈尼亦可因此引導民怨把矛頭指向美國以換取喘息空間。即使特朗普成功迫使魯哈尼下台,取而代之上台的,甚有可能是伊朗國內的強硬保守派,而要他們願意重返談判桌可謂天方夜譚。

歸根究柢,特朗普從未正視伊朗發展核武的緣由。中東歷史專家威廉波爾克(William Polk)早已指出,單靠制裁伊朗,迫使對方放棄發展核武甚是困難,原因是對方一直把發展核武與維護國家安全劃上等號。

波爾克提出,若希望伊朗放棄核武,首當其衝是美國先行放棄攻擊伊朗,這亦是奧巴馬能夠與伊朗達成核協議的箇中關鍵。其次,國際社會須承認伊朗的主權國家地位和確保她不受別國即時的武力威脅。第三,國際社會須建立一個中東無核區,說服以色列放棄核武。過往擁有核武的確能發揮「核震懾」的作用,但隨着中東各國也爭相發展核武,擁有核武反而成為不安全的源頭。

無論如何,以特朗普不服輸的性格,即使伊朗選擇退出核協議而全面發展核武,他亦很大可能責怪盟友不全力配合制裁,導使制裁成效不彰。「公我贏,字你輸」可謂是他「做deal」的黃金定律。

張熲燊為香港城市大學公共政策學系研究助理;楊庭輝為香港城市大學公共政策學系副研究員

註1、2:Chazan, Yigal. 2018. Sanctions Are Just the Beginning for Iran

註3:Pillar, Paul. 2018. The Source of Iranian Conduct

 

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