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2018年10月22日

龍子維

明日大嶼下的農地價值

《施政報告》數千億元人工島的「明日大嶼」一出,過去數月的土地大辯論,以及較早前規劃署力推的《2030+》,即時顯得毫無意義。1700公頃的土地面積代表什麼?現時所有公屋及居屋人口所住的面積,也不過是1600公頃。那些人口從何而來?配合置業主導的房屋政策,有理由相信香港將會演變為下一個倫敦:市中心住的全是來自中東、俄羅斯以至大陸的大富豪,買了資助房屋的本地人,則透過種種的「市區重建」,被迫遷到城市的邊緣。這種轉變,可能於20年之內就可以完成。

經濟危機軟着陸的緩衝

這樣的前提底下,講城鄉郊野的格局就顯得特別有意義。

昔日中國大陸改革開放,大量國企工人下崗無處容身,唯一可以退守的地方,就是鄉下的農地。溫鐵軍教授的《八次危機》,便好好地梳理農村是如何吸納因經濟動盪而來自城市的大批失業人口。自古農地就是經濟危機軟着陸的緩衝,到現在依舊如是。

當公私合營在《施政報告》變身為「土地共享先導計劃」,聲稱坐擁1000公頃私人農地的發展商,只須興建一定數目政府要求的「折扣樓」(當中佔主要的,很可能是市建局式的「資助出售房屋」),當中與市值售價的差距,就會自動成為政府的基建成本。換句話說,擁有大幅農地的發展商,手上的「牛屎」頓時變成「黃金」,坐等政策改變的大茶飯,農地勢掀起新一波的爭奪戰。

尤其在人工島的「絕招」一出後,本來很多人反對的農地發展,忽然成了「都無咁差」的方案。

其實,過往的土地大辯論,不少觀點都預設農地本身已經沒有什麼價值,所以不論是誰,都想發展農地,無論是發展商、政府、還是房屋團體。

漁護署2016年底的調查指出,香港4400公頃不包括魚塘的農地中,只有700公頃是常耕農地,有3700公頃是荒置農地。

規劃署前助理處長伍華強在《信報》文章的估算更誇張:全香港用作農業用途的「集體官契」地有8000-10000公頃之多,假如政府以地主及批租人的身份,宣布2047年6月30日所有批租農地不再續租,根據伍的講法,由於農地再沒有炒賣的價值,將有大量農地業主退租予政府,政府變相取回相關土地的發展主導權。

伍華強的方案如此「激進」,自然受盡批評,尤其是捍衞公私合營者的猛烈抨擊。不過,伍的方案基本上是從宏觀的規劃角度出發,甚至認為「新界絕大部分農地的原用途已經過時」,基本上不會考慮推動荒置農地復耕;在土地不即時發展的前提下,最多只會以短期租約的方式批租作農耕用途。

「公共利益」怎樣計算

伍先生的方案如能成事,相信會獲得相當多香港人的認同,尤其是我們不用再盲目地孤注一擲,耗費萬億(或以兆計)在東大嶼海域填海。不過,當政府運用如此大的公權力去決定土地規劃的用途,如何實際上詮釋「公共利益」便至為關鍵:問題在於,在香港維繫一定面積的活躍農地,是否具有優先性?如果答案正面,要保留多大的農地面積,才算是合乎「公共利益」?

右翼的經濟學者只會告訴你:不用規劃,只要好好界定私有產權,一切交給市場決定吧!但正正是香港壟斷的「市場」,導致今日香港鄉郊處處倒泥、貨櫃山滿布的規劃失序局面。

政府的回應是劃出一個80公頃的農業園。80公頃對比700公頃的常耕農地,已經少了一大截;比起伍的估算10000公頃,更只佔一個零頭。

列出數字,並非要求把所有荒廢的農地復耕。只不過,要決定把多少土地撥作興建房屋、基礎建設、商業以至社區用地,規劃署其實早在土地大辯論之前已有所估算,無論採取哪一個情境的估算,都根本沒有可能會在未來30年用盡這10000公頃的土地。我亦多次在本欄提及過,如果單單只計及房屋用地,政府估算的短缺其實只有230公頃。

重點是:假如政府經過通盤的考慮,計算出一個最優的房屋、商業、社區以至基建的用地需求的話,便必須老老實實為發展農地的數目封頂,不能夠再對鄉郊予取予攜。

香港人講城鄉郊野,「城」自然是最優先的,「野」(郊野公園)也有不少人捍衞,「鄉」的權益亦(聲稱)受到《基本法》保障,恰恰只有由農地和綠化帶組成的「郊」,受到的注意是最少的,只有少數人能夠看得到「郊」的價值。

香港人大概已經忘記,只有農地才能出產糧食。確保一定百分比的糧食自給率,應對極端氣候所帶來的糧食及經濟危機,已經成為國際共識。鄒崇銘亦在本欄提及過,香港農業應引入「里山倡議」的模式,以「社會生態生產景觀」(socio-ecological production landscapes),實現人類社會與自然的和諧共存,不但可以確保農地(不只是郊野公園)生態系統的多樣性,亦能結合傳統知識和現代科技,推動以社群為本的協同經濟體系。

一日農地有發展及改劃的潛力,地主就會繼續待價而沽,讓更多的農地荒廢,等待改劃。因此,唯一可以有效保留農地的方法,就是使農地永無發展的可能,只可用作耕作用途。是否要保留農地維持城市的糧食自給率、是否要保留足夠的農業生態,這明顯地必須回歸到香港人的價值取捨:究竟我們是否想保留農村和鄉鎮?香港可以承載一個怎樣的城市密度?如何讓土地業權人得到合法權益,確保有足夠土地作城市發展之餘,又可做到城鄉郊野共融?這才是香港需要進行的農地價值大辯論。

推動政策要實證為本

最後,必須強調所有政策的推動,務必做到實證為本,而不是靠有勢力團體的威逼利誘。在一些科學可以提供充分理據的領域,例如推動何種政策最有效減少空氣污染,實證科學是可以量化執行某項具體政策的成本和效益。

不過,一旦去到社會(例如是土地)政策的領域,執行某項政策的成本效益,恐怕就不是如某些經濟學者般揚言,只須量化金錢上的成本和效益,而無視其他更適合評估土地生態多樣性及人類居住健康的量化工具。

單就環保及健康的領域,常見的有「環境補價」(environmental premium)及「生態補償」(ecological compensation)的概念,做到按比例復育農地;或是世界衞生組織研發的HEAT(Health Economic Assessment Tool),評估某項政策是否可以帶來淨健康效益。假如政府及學界認真推動適用於香港情況的評估工具,將為訂立農地的價值,帶來更客觀的基礎及視角。

龍子維  影子長策會成員



 

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