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2018年10月13日

陳益烽 鍾知途

發展社會房屋 構建土地共享

歷時多月的土地大辯論終於完成公眾諮詢,最終《施政報告》提及發展棕地、土地共享計劃及明日大嶼。究竟單單討論各種覓地方法作未來城市發展,而沒有觸及土地分配問題,能否回應市民對「安居樂業」的訴求呢?

短期而言,面對全港21萬人住在劏房的嚴峻情況,這些方案也許說得太「長遠」。此外,有關公私營合作發展農地等建議,市民對此則抱有滿滿的質疑和不肯定,但政府卻不想正面討論,或許是因為無力拆解當中的質疑,百詞莫辯。面對香港複雜而急切的住屋問題,政府和市民只圍繞着公營及私營房屋的發展,香港真的沒有其他具潛力的出路,令我們可善用現有的土地?

什麼是社會房屋

各社會服務機構和社企正努力為基層市民的住屋需要各出其謀,不斷尋找閒置資源,實踐過渡性社會房屋。儘管杯水車薪,卻立竿見影。此時,社會房屋頓時成為短期可行的出路。其實,不只是短期,它更可能有助開啟中長期的出路,填補土地辯論對構想房屋政策新思維方面的空白。

在香港,社房具有四重意義:一、社會房屋是一種官商民合作的發展模式,強調以民間主導,在商界和政府配合下,為基層市民推動另類可負擔房屋及社福設施的發展;二、可靈活運用不同土地及閒置資源,回應社會問題;三、在公私營房屋以外,提供第三種可負擔房屋的出路,業權可以是出租、共同擁有,或有限制的私人業權;四、在社會性方面,可強調鄰里的生活質素及社區照顧,利用共享空間,建立「共住共生」的多元小社區,發揮守望相助的精神。

這種發展模式並非以擁有私人業權或資產增值為最終目標,而是以建設具凝聚力及可持續性的一個共融社區為宗旨【圖】。

目前,政府或私人發展商有意提供一些尚未發展,或規模相對小而未能整合為大型項目的市區或新界土地,發展過渡性社會房屋,冀能善用閒置土地。參考荷蘭和英國的做法,地方政府會批出不少於5年的租約,給予非牟利的房企,利用組裝合成建築法,興建過渡性社會房屋。

以社聯在南昌街的項目為例,地皮約0.1公頃,只需一年便可建成90個「組合屋」單位,這比傳統公營房屋的供應更具彈性,效率更快,租金與住客的負擔能力掛鈎,這有助劏房戶解燃眉之急。

負責營運這些社會房屋的社福團體,亦可因應住客需要而提供社區支援,為他們建立鄰舍關係,提升居民的社會資本和生活質素。根據本土研究社的最新研究,目前有300公頃閒置的政府官地尚未妥善運用,短期而言,可用來興建過渡性社會房屋。政府只須強化支援民間的力度,建立「社房基金」以支援服務機構發展這類房屋。

中長期而言,發展新增土地時,政府可考慮現時的公私營房屋單位數目的6︰4比例,提升為公私社房屋單位數目為7︰2︰1,並把新增的公私營住宅土地分配比例調整為5︰5或6︰4。這十分一的土地可以給予社會服務機構發展長者屋,例如參考荷蘭房企habion把青年及長者屋結合療養院,發展一站式長者屋;也可以參考德國慕尼黑市於規劃新發展區土地用途時,預留二至四成土地予非牟利機構發展合作社會房屋。

所謂合作社會房屋,就是非牟利機構與有住屋需要的人合作,以可負擔、可持續的形式發展「業權共享」的房屋,他們可以非牟利機構名義向政府申請土地,並透過借貸、眾籌或申請政府基金,與政府房企或私人房企共同發展。

公私社建屋比例

有些地方政府更以建築比賽方式挑選具創新住屋的計劃,例如青銀共居、青年與少數族裔共居計劃等等。歐洲有些國家數十年來不斷摸索這種以建立小社區為目標的合作社會房屋,今天在歐洲已發展很多成功而可持續的共居項目。

就棕地這個發展選項,政府曾說部分土地零散,但我們不應浪費土地資源,縱容業權人在農地上發展各類工業,令環境變得惡劣,反而更應着手研究靈活的發展模式。即使涉及收地和補償問題,政府難免承擔重新整合及規劃這些土地的責任,否則公眾會覺得政府沒有善用已有土地的發展潛力。

對於面積僅多於600平方米而少於0.5公頃的土地,政府收地後,可以批予非牟利機構用作發展各類可持續的社會房屋,短期內可為基層人士提供可負擔的住屋選擇。至於較大面積的土地,則可依照「公私社的7︰2︰1」比例,提供住屋單位及其他社區設施。

至於發展私人農地的儲備,政府可參考曾實施的「政府資助及私人住宅混合式發展計劃」,批出土地租約時,規定發展商須於項目完成後,提供不少於三成單位予政府,以加快資助房屋的供應效率。

唯獨要加入「民間」元素,以加強官商合作的認受性,即政府釋放私人農地時,地契規定地產商發展整塊地皮,必須包括發展三成公屋單位,以及聯同社福機構發展另外二至三成社會房屋及相關社區設施。

社福機構再按可負擔的準則,出租社會房屋予不同服務對象,幫助現時房屋政策中未能受到住屋保障或社區照顧的人,例如單身人士、青年、長者及其他弱勢社群。這種「官商民共享」的發展,可解決市民對公私營合作發展農地的懷疑,並以私營房屋的建設效率和質素,提供由受監管的社福機構經營的社會房屋。

社會房屋的發展概念具有不容忽視的意義,它有助我們善用不同類型、大小不一的土地,並且開闢另類的土地及房屋資源分配,以補公私營房屋發展的不足。如果它與公營及私營房屋並駕齊驅,除了增加多元住屋的選擇,亦有助政府和社會回應房屋及土地問題的能力。

 

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