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2018年9月27日

鄭赤琰

美台關係正朝向「事實承認」的新模式

自特朗普上台以來,其對台關係的取態不斷引起國際關注,他才坐上白宮椅子未暖便跟蔡英文通電話,這是美台外交承認中斷以來的首次,他這樣做的目的是什麼,引起各方猜疑,北京也在第一時間作出強烈反應,要華盛頓信守中美達成的三項聯合聲明,奉行「一中原則」。

對台售武作籌碼

當然,特朗普這樣做不是一時興起,更正確的說法是,他的執政幕僚深思熟慮的結果。一個說法是他信任的「傳統基金會」專研中國的專家說服了他,認為這樣做的好處很多:

一、台灣作為對華利用的政治籌碼,可大可小,對台關係提高其政治份量,便會相對地提升其政治籌碼的份量,這樣便可在美中縱橫交錯的外交談判中,從中獲利;

二、在可預見的中美國際勢力競爭的環境下,美國大可借台灣的自由民主為幌子,隨時可藉台灣去分裂中國主權,團結「自由世界」去孤立中國。

這兩項利益考量,是自列根上台以來所奉行的美台關係定位,也正是因為這個考量,促使列根的執政班子重新調整尼克遜的對台政策,尼氏在推動中國進入聯合國時,曾準備與北京正式建立邦交,以奉行「一個中國」的政策,與台的邦交也告中斷。

尼氏這步棋顯然引起美國反共的保守勢力的不滿,因此便借列根的保守政治基因,重建美台關係,並通過《對台關係法》表明美國對台的軍事戰略有維護其安全的道義,方法之一是出售軍備以令台灣安全得到保護。

之後的總統也蕭規曹隨,利用出售軍備,作為對華的外交「晴雨表」,有什麼要向北京施壓時,便對台售武作出高姿態的買賣談判。這樣的情況一直維持至特朗普上台的特蔡通話。這一通話果如一般所料,特朗普對台政策勢將有重大改變。

這不是特朗普有什麼重大學問,而是美國長期以來已存在的保守勢力應運而起,他們獲悉特朗普對華政策協會有大動作,勢必要在中國身上謀取重大利益,這在特氏競選時已有所表態,於是反華保守勢力便在美台關係大做文章,他們的想法是要進一步加強列根的《對台關係法》,把原來對台的安全與軍事考量,進而向外交承認跨前一步,尼克遜手下全面放棄的對台外交承認,是否將調整為適當的「外交承認」?正是特朗普的幕僚努力的方向!

臨時辦公室變永久

從特朗普上台不到兩年的對台動作來判斷,正有朝向尋求外交承認新模式的味道:

一、AIT的設立由臨時租用的辦公室,自1979年2月結束大使館以來,初時的定位為「非營利民間機構」,其功能是維繫美台非正式的(unofficial)關係,目的是踐行官方之實而不是官方之名,其後至1997年AIT更進一步被授權核發台民赴美國的簽證,這表明其官方地位進一步浮出枱面。

2000年當陳水扁以民進黨身份當選總統,兩岸的統一也因為民進黨的台獨綱領而首次出現變數,是否因而促使美國進一步把AIT的「臨時/暫時」身份,落實到「永久地位」(permanent status)?雖然無法求證,但政治的東西可以很敏感,在不適當的時候做不適當的事,是從政者的禁區;此時此地當台灣出現「台獨」總統的敏感時刻,美國決定覓址建設AIT的辦公大廈,一改前此「租用」的臨時性辦公室,改為永久性的辦公樓。

更有點不尋常的是,在2000年覓址,2010年大廈正式開工,2018年8月舉行落成典禮,還正式派出國務院助理國務卿伊斯,陪同她的還有眾議院的台灣連線主席哈珀參與慶祝。當時還傳出9月正式啟用辦公時,還會派出更高層的國務院和白宮高層人員參與揭幕,還考慮派海軍陸戰隊人員進駐負責保安。

如此花上18年做一座AIT,其不尋常處在於可在三兩年內辦妥工程,竟花上18年時間,令人思疑的一點是否用時間來摸索政治空間?無論如何,AIT不過是一座建築,其政治地位不可能用水泥來表白,但其進駐人員的身份可大可小,惟由「臨時」改為「永久」,並由官方禁足之地改為官方落足之地,AIT的政治地位已不說自明;若真的派駐陸戰隊人員,便會儼然成為一間「使館」了。

不過,介乎「民間機構」與「使館」之間的定位,存在不乏的運作空間,例如國際公法採行的「外交承認」(Diplomatic Recognition)慣例,可分「法定承認」(De jury Recognition)與「事實承認」(De facto Recognition)。「法定承認」有法可依,變數不大;「事實承認」卻不然,可用層出無窮的行動事實去表達承認這個政權的事實存在,並與其交往。

AIT初期的建立,便存在維持事實存在的外交關係,如今進一步採用「永久辦事處」並提供正式官方來往,大廈的身份也就近乎「使館」享有的「主權」地位了(不受過問與侵權)。

開腔為台外交護航

二、AIT的設立還算是硬件的東西,軟件的設定也都在特氏上台不過兩年間起了很大改變,其中重大的是兩項立法:一是《台灣旅行法》,這立法的重大意義是針對美台官方人員不來往而改為可正式和公開互訪,過去沒此法前,雙方官員訪問只能暗中或「偶然相遇」的辦法,現在有了這項立法,便可正式公開互訪,層級可高可低,例如最近蔡英文路過美國時,便曾由美國國會領袖出面交談,而國務院官員也開始公開訪台會見蔡英文或其他官員。

此法一開,美台外交關係已作出「事實承認」,也因此加強了AIT的外交地位;另一個立法也正在國會進行中,法定名稱是Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act;此法既然打出「國際保護」與擴展的名堂,其目的也就不言而喻,借此法去公開防止台灣外交空間被壓縮,凡與台灣斷交的現有17個國家便會受到美國報復,包括中止美援助,甚至貿易與投資也會受到拖累。

當然,有了此法,其他區域組織或與台沒邦交的國家,今後也都不能自外於此法的威脅,例如「亞太經濟理事會」(APEC),或是「世界衞生組織」,又或是東盟(ASEAN)的會議,美國與其核心盟國如日本、澳洲,以至歐盟便會配合台灣提出與會的請求,如果會上有國家提出反對,美國便會藉此向有關國家施加外交壓力,正如最近3個拉丁美洲與台斷交,又南太平洋小國開會發生齟齬,美國便開腔說要為台灣外交護航,這可說是美台外交關係進入「事實承認」所展開的序幕。

美國一向愛開創外交先例,相信是要為台灣外交護航,美國由國內立法與建立AIT的實質外交工作,已然在摸索建立一個新的外交模式,藉以扶持分裂主權的勢力,把其扶正為主權獨立國,藉此削弱敵對國,這新模式美國在很多地方都用得上。

鄭赤琰  中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員

 

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