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2018年2月28日

郭榮鏗 專業議政

如何理解基本法第107條?

今天新一屆特區政府公布首份《財政預算案》。在預期錄得大量盈餘、財政儲備繼續高企,社會對政府的要求出現兩極化的訴求:一方面希望政府「派錢」,另方面則促請政府投放資源作長遠的社會投資。

然而,每當提到作長遠的社會投資,政府總祭出《基本法》第107條作護身符,指長遠的社會投資需要政府長期投放大量金錢,一旦經濟轉弱,政府收入減少,即可能出現赤字,違反第107條的規定。

第107條是這樣寫的:香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。無疑,單憑字面理解,的確不鼓勵政府出現赤字,但並非絕對禁止。

事實上,制訂第107條時,當年的基本法起草委員曾經就未來特區政府的理財原則,尤其是應否容許赤字而曾作詳細、反覆和熱烈的討論。正常地說,沒有人喜歡赤字,即根本毋須考慮是否容許有赤字這個問題,那為何當年的草委要花時間反覆斟酌呢?

官員視赤字為洪水猛獸

應該從歷史背景說起。自1946年至《基本法》公布首份草案的1988年,在那40多年期間,港英政府曾制定41份預算案,其中21份是赤字,另外20份有盈餘。各項重大和有益的社會建設,如硬件的公共房屋和地下鐵路,軟件的9年免費教育和社會保障制度,也是在這數十年間建立起來,令香港經濟起飛,民生更有保障,社會和諧穩定。

今天回望,大部分時間的赤字不過是過眼雲煙,但築成的建設和制度,至今仍然造福萬民。

或許正是經歷到這些成果,草委們討論第107條時,對所謂赤字其實不太反感,起碼不如現政府般視之為洪水猛獸;他們認為,無論基於經濟周期還是社會發展,要求不許有赤字根本不切實際。不過,給予特區政府一定程度的財政彈性之外,維持穩健的理財方針同樣重要,因此最終敲定現行的寫法。

值得反思的是,為什麼港英政府寧願有赤字都要做長遠社會投資?那是因為她深明有很多嚴重的社會問題需要解決。

今天香港是不是已經沒有嚴重的社會問題?肯定不是,單是新年期間,市民到公立醫院求診動輒等上數小時,已經叫人氣結。此外,還有人口老化,官員甚至以「海嘯」形容其嚴重性。

惟一筆過撥款對這些問題幫助有限,因現香港缺乏的,是需要長時間建立的軟件。正如特區政府雖然立即撥5億元予醫管局,但情況還是惡劣,原因正是缺乏醫護人員。至於人口老化,如官員所說不是花錢建大量老人院便可解決,更要有護老人員,長者亦要有足夠的資源去維持自己的基本生活需要。

況且,有如此龐大的盈餘和儲備,毋須赤字預算也有足夠資源做長遠規劃。拿第107條來堵住社會的訴求,是毫無說服力的。

郭榮鏗_立法會(法律界)議員、公民黨執委及專業議政召集人

 

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