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2018年2月6日

楊偉文

沒有免費午餐 覓地建屋的取捨問題

住屋問題已經成為香港的頭號難題。事實上,住屋問題對市民的生活質素水平有着關鍵影響,也困擾施政者的管治環境;紓緩樓價上升之勢的方法,除了遏抑需求的各項買家印花稅政策,長遠治本之計,還是增加供應以縮減過剩需求。

用地需求額度大

當然,當處於亢奮性需求的市況下,增加供應量也不會即時收到立竿見影之效,但透過增加土地供應紓緩樓房需求,是政府應有之責。

本文分為兩個部分,首先回顧近年有關住屋需求預測的分析,藉此了解土地需求的額度大小,再評估覓地方案的問題。

根據政府《長遠房屋策略》2017年周年進度報告(下稱「長策報告」)估計,未來10年(2018年至2028年),市場約有46萬個住宅單位需求,數字已經考慮空置單位的調整;而香港集思會根據家庭變化模式計算「新住屋需求」和「改善住屋需求」,估計2013年至2022年的住屋單位需求約為44萬【表1】。

此外,《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》(下稱《2030+》)和團結香港基金分別估算未來30年的住屋需求——2016年至2026年預測為46萬;2027年至2046年預測為54萬,意味未來30年的住宅單位需求將達100萬。團結香港基金調整樓宇老化的影響和提升人均居住面積,並加入提升生活質素的考量,估計未來30年(2016年至2046年)總住屋單位需求約126萬【表1】。

【表1】反映香港的住屋單位需求,年均需求量約為3.3萬至4.6萬。以第三代新市鎮天水圍為例,其規劃用地430公頃,預計可滿足30萬人口居住。按統計處2016年的平均住戶人數2.8人計算,相等於11萬個家庭的住屋需求;故未來10年最少需要新增4個像天水圍規模的新市鎮以配合新增的住屋需求,而未來30年便要新增9至12個天水圍規模的新市鎮。

未來10年,按長策報告預測的新增46萬個住屋單位需求,約相當於4個天水圍的土地需求,政府需新增1720公頃土地供應;若住屋單位需求增至100萬,則所需的土地面積便擴大至3900公頃(《2030+》的估計為4720公頃);若需求增至126萬,土地面積需求便高達5200公頃(團結香港基金估計為9000公頃)。

根據《2030+》的《綜合土地需求及供應分析報告》,香港現已落實及規劃項目的用地約3600公頃,包括【表2】列出的所有新界發展區、已規劃棕地、其他規劃和東涌東填海工程;而「東大嶼都會計劃」和「近岸填海規劃」均未列入政府土地規劃項目,涉及約1400至1500公頃土地供應,可供14萬至25萬個家庭單位居住(按平均住戶人數2.8人計算)。

此外,根據土地供應專責小組2017年9月6日的討論文件顯示,潛在鐵路物業發展項目可提供超過21000個住宅單位,其中小蠔灣車廠的綜合商住項目預計不少於14000個住宅單位,加上西鐵八鄉維修車廠上蓋潛在發展項目提供約6000個住宅單位。因此,筆者推算鐵路物業最少潛在27000個住宅單位供應【表2】。

近岸填海惹爭議

筆者了解各項土地供應方案均面對爭議,如近岸填海規劃(包括欣澳、龍鼓灘、小蠔灣、馬料水和青衣西南等)遭到環保團體和市民反對,擔心填海對海洋生態系統造成破壞;亦有市民擔心填海對現有臨海住宅和商業發展構成影響;另有反對意見認為,近岸填海規劃只有馬料水填海工程涉及新增住屋供應,其他填海工程均只提供經濟生產活動的土地發展用途。

其實,香港居住問題不單是住屋供應不足問題,還有「地區功能」不平衡問題,不少新界新市鎮未能提供足夠就業機會,導致出勤成本上升和公共交通系統緊張等問題,而近岸填海規劃正提供新增土地,可紓緩地區功能不平衡的問題。

團結香港基金報告建議名為「新玫瑰園」的填海計劃,填海面積達3490公頃,以填海地換取葵涌貨櫃碼頭土地改作住宅發展用途;加上其他填海工程,大量增加住屋土地,以彌補「近岸填海規劃」住宅用土不足的問題。填海工程除可創造較大片完整土地外,因土地由零規劃開始,土地配套較具彈性,特別有利建立智慧型和環保型新城區。至於新界兩大新發展區規劃,則遇上不少反對聲音,包括不滿公營住宅用地面積較小,原有居民不願意遷離生活已久的環境。政府面對的阻力不比填海工程小,收回私有農地及其他土地所牽涉的拆遷、賠償、磋商問題相當複雜,平衡多方利益也是曠日持久。

經濟學有句名言——世上沒有免費午餐。香港由停建居屋,改變賣地政策和大量縮減填海規模後,造成住屋供應因土地供應不足而產生嚴重的「供應斷層」,導致今天香港房屋問題病情嚴重。

筆者明白部分反對新界北發展計劃和填海工程的人和團體,認為政府擁有大量土地儲備可供建樓,毋須急於此時便開墾新地。根據土地供應專責小組2017年11月7日的一份討論文件,政府現擁有政府土地以短期租約批出和臨時的用地,多數在離島和新界地區;開墾相關土地建屋,估計同樣會遇到阻力,而且所有開墾新土地方案需時(也有10年時間以上),不能一蹴而就,必須未雨綢繆。問題是,市民要明白巧婦難為無米炊的道理,要解決房屋問題,先要解決土地問題。

楊偉文_香港樹仁大學經濟與金融系高級講師

 

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