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2017年8月23日

梁繼昌 專業議政

公共財政管理的數點思考

金管局前總裁任志剛早前在網誌發表文章,提出他對香港公共財政的意見,當中特別對《基本法》第107條和過去10年政府公共財政管理作出批評。由於他過往財金系統的地位與行政會議成員的身份,其觀點自然會在社會引起迴響。

英國政府望降低管治成本

《基本法》第107條列明:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」這套對於政府在理財上需要審慎的原則,其歷史背景可以追溯至港英管治年代。由於當年的英國政府希望降低管治成本,因此把收支平衡列為殖民地管治一個最重要的元素,故此嚴格控制開支,維持「大市場、小政府」的模式,屬港英年代的一貫主要管治方針。

回歸談判期間,《中英聯合聲明》只談及香港特區政府的財政獨立,即第三.八段提出「香港特別行政區將保持財政獨立。中央人民政府不向香港特別行政區徵稅。」這後來演變為《基本法》第106條。根據鄧樹雄教授的研究指出,基本法起草委員會並不滿意在《基本法》只寫上財政獨立條文,認為應同時把積極不干預、大市場、小政府和審慎理財等香港經濟賴以成功的理念寫入《基本法》,確保香港經濟賴以成功的因素得以持續,最終條文草擬成今天的第107條,確立主權移交後政府必須繼續按照審慎理財的原則施政。

任志剛的文章指出,第107條屬概念性質而非具體規定,條例因而沒有規定政府不能制訂赤字預算。筆者認為,這種觀點並非新的理財哲學,第107條只是要求政府「力求收支平衡」,同時亦非硬性要求每年都不能出現赤字。事實上,由2000至2006年的7個財政年度,當時的財政司司長每年均推出赤字預算,也曾出現連續數年赤字預算的先例。

公帑應審慎運用

另一方面,該文章亦批評前任政府未有善用盈餘,並認為應善用資源投資如高乘數效應和提升生產力的項目上。貨幣政策(Monetary Policy)和財政政策(Fiscal policy)是國家或經濟體用作調控經濟的主要手段,但在目前的聯繫滙率制度下,香港不能透過調控滙率來調節經濟,故此貨幣政策主要用作維持滙率穩定之用。因此,以控制稅收和政府支出作為手段的財政政策,是香港政府調控經濟的可行手段。一直以來,有不少意見認為政府應該增加開支,甚至以更主動的角色投入特定產業發展以促進經濟增長。

但於決定財政儲備用途之前,有多個關鍵因素必須加以考慮:首先,香港是一個小型而開放的經濟體,現時政府財政看似穩健,但當外圍經濟因素遇到突變時,庫房仍需足夠的儲備以維持財政上的持續性,以及於必要時發揮緩衝作用。如果決定要積極投入某項產業發展時,政府是否有足夠能力、彈性和適應力去選定適合的投資項目?社會大眾和立法會又是否具備足夠的權力確保公帑用得其所?

政府參與和推動經濟發展上應擔當什麼角色,不只是公共財政問題,更涉及施政理念的討論,尤其是當政府並非由民選產生,在缺乏民意授權和制衡下,盲目增加政府開支將會引起很大爭議。因此,任何以政府開支投資香港未來的理念,必先經過社會充分認識和討論。

現階段,倒不如先從提高公帑運用效益的方向着手,包括嚴格控制基建開支,甚至減少不必要的大型基建工程,同時把公帑運用於人力資本和改善民生的政策上,以提升香港的生活質素和競爭力。

梁繼昌_立法會(會計界)議員

 

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