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2017年6月26日

任志剛 任總觀點──金融文化系列之五

金融的利益衝突

在任何地區的管治安排上,監管當局都有促進及保障大眾利益的整體責任,方法可以是透過制訂及實施政策,或是以草擬、通過和執行法律的方式來進行。然而,要在法律層面上闡述大眾利益,甚至在有需要時,為大眾利益下一個定義,卻絕非易事,因為市民大眾的情緒和意願經常改變,但他們的觀點及期望卻必須認真看待。其中,對於監管當局應否作出干預又或是完全交由市場決定,以及如何在兩者之間取得平衡,總是經常出現對立的觀點。在香港,這個議題特別敏感,猶幸相關的討論全面,對政府應否干預市場背後的理念,不管在宏觀層面,或在微觀個別市場中,當大眾利益受到威脅時,都先後作出長時間且不同版本的論述。

在促進及保障大眾利益的過程中,私人利益難免受到影響,而且通常屬負面居多。儘管在一些地方,大眾利益與私人利益慶幸會相當一致,但當兩者出現衝突時,特別是廣泛的大眾利益和少數人士的私人利益,例如跟個別行業的利潤,又或是某些集團的福祉有衝突時,大眾利益明顯地應該凌駕於私人利益之上。但這些衝突卻經常牽涉到公義及人權等,既敏感又容易牽動群眾情緒,需要在大眾利益的角度上同時兼顧,便為監管當局帶來困難重重的挑戰。由於受到負面影響的利益集團會奮力抗衡,而他們又非常具政治影響力,因此很遺憾地,私人利益便經常可以凌駕於大眾利益之上。要取得適當的平衡,監管當局必須擁有政治、溝通及專業的能力,包括界定什麼是大眾利益,以及取得社會的持續支持。

正如我較早前在本欄中提到,金融領域上的大眾利益定義相當含糊,金融監管機構亦不予重視,因此未獲得足夠的促進和保障。我相信,這是金融上的政治勢力所帶來的後果。金融業極具影響力,亦得到監管機構默許,能夠用盡方法,追求短期的私人利益,從而衍生出一種弊端叢生的「金融文化」。有不良的誘因,自然會衍生出不良的管理及行為,以及不良的商業模式及慣例。這種文化令金融體系容易出現危機,損害大眾利益,於是金融業作為一個服務經濟的行業便淪為一個自我服務的行業。在某些金融制度公認精密的司法地區中,金融業領袖所享受的財富、權力及影響力,可能令人妒忌,但同時也令人感到惡心。在金融全球化的趨勢下,這種不良的「金融文化」蔓延開來,甚至傳到新興市場。在金融領域中,經濟體系的大眾利益和金融服務提供者的私人利益往往存在一個根本衝突。若要推動「金融文化」改變,確保金融可以持續為經濟服務,社會便必須對這些利益及根本衝突作出充分了解。

容許我重申早前提出的觀點:金融體系存在的目的,就是讓金融中介活動進行,令經濟可以如常運作,把擁有不同風險胃納的投資者手上的閒置資金,融通到尋求資金並擁有不同風險狀況的集資者手中。金融中介的重要功能,主要透過風險的轉型、轉移和轉讓的形式,在銀行系統、債務市場和股票市場這3種渠道來進行。鑑於金融體系對實體經濟的重要性,金融體系能否有效發揮其功用,實在關乎大眾利益。以往已有不少明顯的例子,證明金融危機足以窒礙經濟運作及危害社會穩定。我曾提及維護金融的大眾利益之各種宗旨,包括確保資金融通的穩定(stability)、健全(integrity)、多元化(diversity)和高效率(efficiency)。要在金融領域維護大眾利益,有兩件事情不容商榷。首先,金融體系主要依賴市場為本,其次政府及監管當局有需要在某種程度上的參與來保障和促進大眾利益。

持續保障大眾利益非易事

誠然,在資源分配方面,市場可能較政府機構更有效率,但市場在資金融通方面,也可以出現失效的慘痛時刻,這些情況過去亦曾出現。一些位高權重的人士出於貪婪,恃着牌照及註冊制度帶來的保護罩,不公平地壓榨他人,而那些沒有能力保障自己的人便首當其衝。再者,市場的自由及競爭不斷鼓勵創意手段,卻在一定程度上,創造出前所未見的和系統性的風險,最終風險一旦實現,演變成對經濟及大眾利益的威脅。監管當局介入的目的、形式及程度,當然有討論空間;但環顧各個大型經濟體的現況,無論金融行業的自律監管,抑或是監管機構的規管,均只是狹窄地以保障小存戶及投資者為主要目標。

對於奉行市場為本的金融體系地區,如何平衡市場主導及政府規管以維護大眾利益,往往是一個難題。令人遺憾的,是在金融體系相關的政策考慮上,總是沒有充分關注金融制度要支持經濟的基本角色。監管機構似乎有一種集體傾向,會向以利潤為主導的創新意念伸出歡迎之手。例如,監管機構接納創新的金融衍生工具市場及產品,卻沒有質疑這些金融衍生產品對實體經濟的功用。過去20年來出現的金融危機,正是監管機構未能保障大眾利益的鐵證。很多事例也證明,要駕馭市場為本的金融體系,持續地保障大眾利益,誠非易事。

然而,儘管市民大眾及金融業界對大眾利益的保障欠缺意識,香港的政策框架其實已非常清晰地界定了金融領域上的大眾利益。多年來,或許是為了回應金融危機的爆發,本地的法律框架不斷更新,除了對存款人及投資者提供保護,亦釐清了對大眾利益的關注點。舉例說,《銀行業條例》旨在「促進銀行業體系的整體穩定及有效運作」,並表明「為存戶提供一定程度的保障」;《證券及期貨條例》亦有清晰的指引以「維持和促進證券期貨業的公平性、效率、競爭力、透明度及秩序」,並向「投資於或持有金融產品的公眾提供保障」。

此外,財政司司長亦曾在2003年6月27日發表的政策文件中,清楚勾勒出金融體系的政策目標:

「金融體系的作用是透過金融中介活動(即把儲蓄導向投資),並提供進行金融交易所需的金融基礎設施,促進經濟繁榮。鑑於香港的經濟屬外向型、金融市場開放,而且具國際金融中心的地位,所以香港金融體系的運作必須符合國際標準。為促使金融體系有效發揮其作用,政府應奉行自由市場原則,盡量減少參與到金融體系之中,除非金融市場參與者的私人利益與公眾利益不符,又或有關基礎設施屬公益項目,而基於公平競爭和商業運作原因不能或不宜透過市場提供,則作別論。」

此外,「政府應制定具體的政策,促使金融體系在以下幾方面有效運作——

(a)關於金融基礎設施的政策應以減低風險、加強效率和提高市場透明度及流動性為目標,從而維持安全和穩健的金融體系。

(b)關於金融中介活動的政策應以促進金融體系的穩定、完整、多元化和效率為目標。

(c)關於監管制度的政策應旨在提供能促進金融體系穩定、為金融服務使用者提供適當保障措施,以及有利競爭的監管架構。此外,該架構所採用的標準和做法,亦須與主要國際金融中心相符。」

財政司司長於2003年就金融系統發表上述政策文件時,香港正面對一些特殊情況。儘管這份政策文件並非依照任何香港的法律編寫,但港府當時正面對一連串不幸的政治事件,實在有需要在香港獨特的政治架構中,釐清官員的職責,從而提高問責度,當時的行政長官亦曾就此發表了另一份文件。遺憾的是,隨着時間流逝,財政司司長當時發表的這份政策文件,現時已束之高閣。事實上,在制定和執行金融政策時,該份政策文件也甚少,甚至是從來沒有被引用。我實在希望,這是因為政策文件中訂明的金融大眾利益已獲得充分了解和接受,以至於不用提醒相關人士該份政策文件的存在。

金融中介者監管被忽視

不過,所有司法地區也有同樣的現象,便是各金融持份者對於金融大眾利益的關注度都會隨時間過去而下降。尤其當金融資產價格上漲,市場交投熾熱,所有人正在享受狂歡派對時,這情況特別明顯。

此外,正如《基本法》第109條規定,香港是國際金融中心,金融活動已高度國際化。所以,香港在金融領域上的大眾利益,並非單純是好好地服務香港本土700萬人口的經濟活動,而是牽涉到擁有13億人口的內地與外地間資金融通的利益考慮。香港金融大眾利益國際化的程度,相比起其他司法地區,可以說是更為廣泛和複雜,亟需持份者關注。

至於金融體系中的私人利益方面,在市場為本的金融體系中,存在着不同種類的金融中介機構,提供不一樣的服務,藉以轉型、轉移和轉讓風險,為資金充裕的投資者管理財產,同時為需要資金的人士集資。這些中介者包括私營機構及藉此維生的金融從業員。不難理解,中介者的私人利益包括為所屬機構的股東爭取最大的利潤,並為自己爭取最豐厚的薪酬回報。中介者當中也有自僱人士,例如股票經紀和投資顧問,儘管擔當了特定的金融中介者角色,但他們的工作性質不但跟機構從業員大同小異,目的也是一樣,為自己賺取最大個人利益。依賴市場自由去促進金融領域的大眾利益,其本質實無異於亞當史密斯(Adam Smith)的格言:「個人的野心可以促進公眾利益。」

但遺憾的是,金融的大眾利益並未受到充分保障。事實上,可以影響甚至主宰資金流向的人,地位非常優越。這些人有機會濫用手上的權力,而這些情況亦時有出現。這些金融中介者身居要職,憑着伴隨而來的政治影響力,再配合激勵制度及經營模式,讓他們謀取私人利益,無往而不利。要觀察這種狀況,只需看看金融中介機構的利潤,以及其管理者的高薪厚祿,再轉頭看看那日益壯大、反對金融霸權的聲音,然後作出對比,便一清二楚。我們需要專業人士提供金融服務,而專業人士需要獲得回報,此乃天公地道。然而,在金融體系的結構中,監管當局透過發牌制度為行業設立進入門檻,導致行業中的自由競爭減少,加上其他相關因素影響,我們能否建立一個有效機制,確保這些專業人士不會薪酬過高?在大眾利益面前,這是一個需要提出和回答的問題。

金融體系中還有一個很重要的角度,卻往往遭到監管當局、金融服務提供者及使用者忽視。在一個經濟體的金融中介活動中,金融中介者不論擔當什麼角色,提供什麼金融服務,都需要成本,包括工資、花紅、利潤及日常營運開支,例如設施豪華的辦公室、先進精密的管理系統,以應付日益複雜的業務及監管要求,和因不當行為引致監管當局徵收的機構和個人高昂罰款等。這些成本項目的總和,便是金融服務經濟所獲取的報酬,由需要金融服務的人去埋單!

金融服務提供者以不同方法及形式獲取豐厚報酬,以支付龐大的日常營運開支和員工薪金,天文數字的管理層薪酬,以及派發可觀股息的情況下,可憐的投資者只能獲得低回報,而集資者的成本也會高。金融中介成本愈高,金融體系效率便是愈低。換句話說,金融中介機構的私人利益,着重於利潤及薪酬最大化的商業模式,與促進金融效率的大眾利益之間是有根本衝突的。這正是監管當局的責任,在這個根本衝突中找出平衡。特別是,當市場為本的金融體系沒有機制來促進金融效率,監管當局便有責任採取行動,畢竟金融中介機構的牌照是由監管當局審批的。

對於這種利益衝突,無論社會、金融業或是監管機構,都沒有給予足夠關注,遑論要在衝突中找出適當平衡。倘若放手任由市場調節的後果,縱使是不盡完美,但是社會可以承受的,或許監管當局會找不到充分的插手理由。

可是,在過去20年,金融危機為社會帶來的傷害,已經遠遠超過合理而可承受的程度。在我看來,這基本上暴露了市場為本金融體系當中的經營環境衝突,容許尋求最大利潤的金融中介機構的私人利益凌駕於追求金融高效率的大眾利益,並導致金融危機爆發,尤其是2008年環球金融海嘯,9年過後至今仍然困擾全球。透過剖析金融中介機構的私人利益如何塑造了金融體系參與者的行為,有助解釋這種種不幸的情況,我將在「金融文化」系列往後文章就此進一步探討。

本文為譯文,英文版將於周一中午後在EJ Insight網站(www.ejinsight.com)及中文大學全球經濟及金融研究所網站(http://www.igef.cuhk.edu.hk/)刊登。

 

(編者按:任志剛著作《居安思危》現已發售)

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