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2017年5月23日

黃伯農

「美國優先」印太謀劃

4月下旬,美國參議院軍事委員會(Senate Armed Services Committee)進行了聽證,由前白宮官員泰利斯(Ashley J. Tellis)主責撰寫報告。由於有消息指泰利斯為下任美駐印度大使的熱門人選,是次國會聽證於是可能為其任命進一步鋪路。於現時以「美國優先」(America First)為綱領的外交政策路線之下,看來泰利斯也對號入座,把其聽證文件標題為「保衞美國於印度太平洋區域的首要地位」(Protecting American Primacy in the Indo-Pacific)。看來泰利斯的謀劃或將影響美國對印度太平洋地區的政策討論和制定。本文嘗試梳理整合泰利斯的一些過去思路,再去推敲「美國優先」下的印太謀劃潛在方向和特點。

對中國缺點不能太寬容

出生於印度孟買的泰利斯在印度接受過高等教育之後,到美國芝加哥大學深造博士學位。有別於主流國際政治學者,他畢業後加入了智庫工作,主攻亞太區戰略研究。他的著作主要由美國精英智庫如蘭特(RAND)和卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)出版,涉獵題目包括中國戰略文化、核擴散問題、美國外交和國防政策,特別針對亞洲和印度地區。現任於卡內基國際和平基金會,主責戰略事務,同時兼任美國海軍部(Department of the Navy)屬下「海軍作戰司令部」(Chief of Naval Operations)「執行委員會」(Executive Panel)成員。2001至2003年間,泰利斯曾出任美國駐印度新德里大使的高級資政和前總統小布殊轄下「國家安全委員會」(National Security Council)的特別助理。基於他曾被前共和黨政府所用,便自然較容易被現時共和黨政府所接受。

前總統奧巴馬於2009年底上任後不久,泰利斯已公開提出強化印度和美國之間的夥伴關係,對雙方和整個亞洲去「管理」(manage)中國崛起和維持亞洲地區勢力平衡的重要性。泰利斯的看法於是為奧巴馬的「以亞洲為支軸政策」(pivot to Asia policy)提出了一政策進路。美印兩國都對中國在印度洋──太平洋地區的崛起保持警惕,便與日本和澳洲等盟友協調戰略去共同應對中國,同時避免受到「遏制」和「圍堵」中國的指摘。

我認為當時泰利斯的想法是去續用冷戰時期的亞太島鏈圍堵格局去「管理」中國的崛起。作為一個威權及「非維持原狀」(non-status quo)的政體,中國的崛起過程是需要小心管理的。美印日和亞洲盟友須同時達到三個不同目標:

一、使中國成為自由世界秩序的參與者和貢獻者;

二、對中國的不是和缺點不能予過度寬容;

三、不要過度挑釁中國而使中國成為亞洲地區的安全威脅。

於是,美國及亞洲盟友要一方面於經貿上繼續與中國互動,促使其與自由世界秩序深入接軌和結合。另一方面,要持久批評中國於「公民生活」(civic life)方面的不是。對於中國日趨積極和向外拓張的軍事活動,美國及盟友便應採取「限制」(constrain)手法,而不是冷戰時期的硬圍堵。

但是,中國於奧巴馬執政時期在東海、南海和印度洋的軍事推進與政治經濟力量有增無減。加上「金磚發展銀行」和「亞投行」等另類全球金融體系於「一帶一路」的帶動下,正在複雜化了美國在亞洲地區的聯盟和削弱其政經優勢,現時的挑戰並不是中國能否成為自由世界秩序一部分,而是中國正在建立另外一個可以包容國家主義和另類公民生活的全球資本主義系統。而這種新秩序正在挑戰以民主自由人權為核心價值的自由世界秩序的唯一性。

於是,特朗普當選美國總統後不久,有美國分析便指奧巴馬的「以亞洲支軸政策」尚未實現,唯靠特朗普以強化美國在印太區的軍力才能有效抵消中國與日俱增的影響力。

強化軍事圍堵力量

於是,泰利斯的4月國會聽證有以下主要論點:

一、中國自2013年推行的「一帶一路」計劃已揭示了北京的真正野心,即傳統美國戰略家中最害怕看到的景像──一種能統合歐亞大陸的霸權勢力的出現、自我完善和鞏固。為了削弱美國在亞洲的主導地位和介入,中國不斷倡導「反介入」(counter-intervention)論述,從而阻嚇美國能以軍事力量去介入與中國衝突的任何「亞洲邊陲國」(Asian rimland states)。

二、「美國優先」應指美國必須捍衞全球和亞太地區的主導地位。美國須抗拒中國霸權的威脅和拒絕跟中國妥協。

三、對於中國於南海所建立的內海,美國應:(1)否定其主權宣稱;(2)利用公共外交手段去不斷使中國尷尬;(3)於所有國際組織中向中國提出抗議;(4)向中國實施制裁;(5)幫助東南亞國家建立有關科技去監控中國在南海的活動;(6)明確聲明美國在各有爭議的島嶼上有安全承諾和保證。

四、一直以來,中國不被已約束了美國30年的「中程核導彈條約」(Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty)所限制,北京便可發展和使用較便宜的陸坐式中程導彈發射系統,一般覆蓋射程達由500至5500公里內的目標。相反,美國則要依賴昂貴的海上和空中平台(戰艦、潛艇和轟炸機等)去發射中程導彈。美國現須考慮取消遵守該協議並宣布其已過時,才可自如使用海陸空各種導彈系統。這全面的導彈系統可有效投射美軍威懾力到全球,更可有效繞過敵人的海空「反介入」論述,自如地選擇從西太平洋各美駐軍事基地直接發動中程導彈攻擊,特別是日本。

五、強化美國跟第一和第二島鏈盟友夥伴的軍事安全合作,從而更有效控制連接東海、南海和印度洋的各地緣咽喉和海峽,複雜化中國的自由能動性。印度和日本均為美國於印太地區作為抗衡中國的主要合作夥伴。

六、美國應視「一帶一路」為其核心安全挑戰所在。美應與日本共謀另類跨國基礎建設計劃,去抵消中國在東南亞地區的政經影響力。

綜觀,由於泰利斯認為北韓和俄羅斯的軍事力量欠缺中國軍事力量的經濟基礎,他們的威脅並不如中國般具持久性,美國應視中國為主要全球競爭對手。

可見,有別於奧巴馬時期的印太謀劃,泰利斯所構想的「美國優先」印太計劃已正向着強化美軍事圍堵力量和主動攻擊力的「攻擊性現實主義」(offensive realism)方向發展。

黃伯農_英國巴斯大學政治、語言與國際研究學系副教授

 

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