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2017年4月7日

盧安迪 自由的國度

基本法第22條可全國立法

上周分享了對林鄭月娥政府的建議,並預告本周會談曾俊華,但後來愈覺千言萬語,不知從何說起,所以改變主意,先轉看另一特首候選人胡國興。關於胡國興,我只想集中討論他政綱的最大亮點:就《基本法》第22條進行立法,把內地官員違憲干預香港事務的行為刑事化。

《基本法》第22條第一段規定:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」近年,國家主席習近平不只一次強調,必須確保「一國兩制」在香港的實踐不走樣、不變形。第22條作為憲制性文件不可或缺的部分,對於保障「一國兩制」下的香港高度自治,具有一錘定音的效力。

林鄭月娥在競選期間曾回應胡國興的建議,表示第22條僅為憲制性條文,並無要求作具體立法。然而,「不要求」不代表「不可以」。事實上,《基本法》的許多條文,例如第9條(正式語文)、第14條(駐軍安排)、第40條(原居民權益)、第67條(非中國籍立法會議員比例)、第77條(立法會議員發言不受法律追究),雖然沒有註明要進一步立法,但都有本地的法例作針對性的實施和配合。

就第22條的情況而言,恰恰是由於它只是框架性的憲制條文,如果沒有直接的刑罰機制,便會缺乏足夠阻嚇性和遵守的動機,不利於「一國兩制」的全面落實。對第22條所指的「干預」行為作出清晰界定並訂明罰則,不但是早已應該進行的工作,而且在今天的環境下更具迫切意義。

內地部門不應干預香港

從年多前的銅鑼灣書店人員失蹤事件,到去年立法會選舉期間,周永勤聲稱因有來自「更高層次」的威脅而須棄選,再到今年肖建華懷疑「被帶走」,這些消息都已嚴重觸犯絕大部分港人的底線,令市民對「一國兩制」界線的信心跌至低點,亦令建制派在輿論上更加被動。

及至今次特首選舉,又傳出選委被中聯辦威逼利誘,被迫提名及表態支持林鄭月娥,就連曾任葉劉淑儀競選辦總新聞主任的彭仕敦(Mark Pinkstone)近日都撰文質疑,這些操控香港選舉的行為如果屬實,則已違反《基本法》第22條的規定。

無論在競選期間還是當選之後,林鄭月娥都努力擺脫「西環治港」的色彩。她直言不認同中聯辦幫忙在立法會「箍票」的做法,承諾來屆政府會「自己事自己做」,並會在觀感、行為及言語上給予市民信心。在新政府上場之初的契機,若能就《基本法》第22條的具體立法取得進展,將有助紓緩公眾對「一國兩制」實踐的擔憂,甚至減少年輕人推動「港獨」的動機。

同時,透過更明確的法律條文和司法制度,在內地部門並無干預香港內部事務的個案中,亦可還有關官員一個清白,並釋除香港市民的疑慮。

跟眾多已藉本地立法實施的《基本法》條文相比,第22條有一個重大分別,就是不單針對香港境內的行為,也涉及香港境外的行為(而該等行為不受香港司法管轄)。雖然《基本法》的描述對象是關於香港特別行政區的制度,但它是全國人民代表大會通過的全國性法律,在全國範圍內有效。

例如《基本法》第17條規定,全國人大常委會若要「發回」香港立法會通過的法律,須先徵詢基本法委員會;儘管人大常委會並非在香港境內辦公,但這項條文仍對其有約束力。同樣道理,內地部門干預香港自治事務的行為,無論發生在全國任何地理位置,都一概受第22條禁止。

可循附件三引入香港

因此,與其在香港本地進行第22條的具體立法工作,不如由全國人民代表大會訂立全國性法律,訂明中央人民政府所屬任何部門、省、自治區或直轄市的人員,若違反《基本法》第22條第一段的規定,干預香港根據《基本法》自行管理的事務,即屬刑事罪行。

然後,這項法律可列入《基本法》附件三,成為在香港實施的全國性法律,把有關方面(特別是中央駐港機構)在香港境內違反第22條的行為訂為香港的刑事罪行。

考慮到兩地法律制度的分別和區隔,全國人大或須在徵詢特區政府和基本法委員會後,在法案內另行訂明一個適合香港刑法體系的版本。換言之,法案可分別訂明「該行為在內地發生」及「該行為在香港發生」的犯罪定義和後果。

或許有人會提出,如果全國人大只負責在國內就《基本法》第22條立法,並由香港立法會進行相應的本地立法,可避免通過《基本法》附件三引入刑事法律這個並無先例的舉措。但基本法委員會副主任梁愛詩曾表示,她認為香港無權就第22條立法,只有中央可以約束自己;現在我建議由全國人大進行全國立法,再以附件三引入香港,便可避免觸及這個權限爭議。再者,相關全國法律亦可通過澳門《基本法》附件三引入澳門,一併保障澳門的高度自治,因而較宏觀和全面地滿足憲制需要。

當然,即使在全國範圍內把違反《基本法》第22條第一段的行為刑事化,不少香港市民仍然未必信賴內地的執法和司法系統,擔心未能有效懲處違法官員;但在「一國兩制」的原則下,這已是我們所能做到的極限:如果我們不想內地公安越境執法,我們也不能奢求對內地的法律程序越俎代庖。

可幸的是,內地官員對「干預」這一概念有着豐富的思考和應對經驗,例如當其他國家就中國的事務發表意見或評論,便往往會被指摘為干預中國內政。在具體釐清第22條中「干預」一詞的定義時,這些例子亦不無參考價值。

盧安迪_史丹福大學經濟學系博士生

 

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