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2017年1月26日

丁望 思維漫步

護衞香港法治 港人第一要務

北京政局持續左轉、局部回到毛老路,令香港政治生態蒙上陰影,港人面對的政治風險加大。最大的風險是,包含司法獨立、程序公義的法治,受到政治干預。香港「獨立的司法權」(《基本法》第二條)如受政治衝擊而使法治體系脆弱化,港人的安全感便會下降,以致另覓宜居之地、出現新的移民潮。這正如儒家經典《荀子.致士》言:「山林險則鳥獸去之,國家失政則士民去之。」

司法界精英 表達焦慮感

香港知識界、司法界的有識之士,正視法治的潛在危機,表達護衞法治的願望。

在《信報月刊》和中大亞太工商研究所的1月14日研討會,胡國興法官的演講強調港人「崇尚法治」,如果政治掛帥,政治「就會凌駕在司法之上」。

在1月9日法律年度開啟典禮,終審法院首席法官馬道立闡釋香港法治和司法獨立,呼籲依據《基本法》守護法治,在司法獨立的實際運作中,讓公眾對法治有信心【註1】。

同一天,香港大律師公會主席譚允芝大律師的演講,呼籲人大常委會「宜採取最克制審慎的態度考量是否使用釋法權」;提及釋法的倉卒,令公眾「偏向認為釋法是旨在直接干預待決案件」;表示要「堅決守護法治」的原則【註2】。

這些法律界精英的演講,帶出了許多港人的焦慮感。

焦慮感產生的近因,是2016年11月7日人大對《基本法》第104條的釋法(下稱「104條釋法」)。

在「一國屋簷」下,人大常委會有《基本法》的釋法權(第158條第1款),但必須慎重行使並符合法定程序,不應以「政治需要」而按家長意志行事。

在「一國屋簷」下,不容許港獨組織及其群眾運動,但處置幾個憤青的「10.12宣誓鬧劇」(2016),可依據《基本法》和香港本地法例【註3】。

「104條釋法」之引起質疑,不只在於按《基本法》和本地法例可處置有待裁決的案件,還在釋法的程序不完備。

提請釋法者 特首或終院

人大常委會的釋法權,既受《基本法》的規範,又受不在香港實施的立法法(2000年7月在中國大陸實施,2015年3月修訂)約束,人大常委會在北京執行釋法權,應遵守立法法。

從香港法律界人士發表的文章判斷,他們多不了解或不熟悉立法法,故未提立法法。

立法法第45條規範的釋法權,是「法律的規定需要進一步明確具體含義的」,「法律制定後出現新的情況,需要明確適用法律依據的」。

立法法第46條至50條,是關於釋法的程序。「104條釋法」表決前並未正式列入常委會會議議程(47條),無審議釋法的草案和修改(48條),只是通過決議案;更未按《基本法》第158條第4款規定,在釋法前有徵詢港區《基本法》委員會委員的正式程序。本欄文〈婆婆管盡媳婦 香港法治受困〉(2016年11月10日)已對此論述。

此外,提請釋法的法定「主體」是什麼?是更值得探討的釋法程序。據立法法第46條,提請釋法的機關是國務院、中央軍委會、最高法院、最高檢察院、人大專門委員會及地方(省級)人大常委會。立法法並無規定人大常委會,可自行決定哪些法律必須解釋。立法法不在香港實施(未列入《基本法》附件三),自然不會規定《基本法》的釋法。

再看《基本法》第158條第三款的規定:凡涉及中央管理事務(指外交、防務)、中央與香港關係的條款,香港法院在相關案件「作出不可上訴的終局判決前」,由終審法院提請人大常委會釋法。

從香港的司法運作來看,提請釋法的「主體」有兩類。

一是香港終審法院。2011年8月26日,人大常委會對《基本法》第13條第1款和第19條(涉剛果外交豁免權)的釋法(第四次釋法)決議,是由終院依據《基本法》第158條第三款提請釋法。

二是行政長官,出現於第1次釋法(1999年6月,涉居港權),他因終審院吳嘉玲案(1999年1月29日)裁決而提請釋法,其法源是《基本法》第43條(行政長官對中央政府負責)、第48條第二款(負責執行《基本法》)。

需經國務院 提出釋法事

後一類釋法最值得關注的,是行政長官不直接向人大常委會提請釋法,而是向國務院報告,由國務院出面提請釋法。

對此安排,我的解讀是:因立法法沒有關於香港特區的條款,香港亦無省(直轄市)級的人大常委會,所以必須依據上引的《基本法》條款,由行政長官呈報國務院,再由國務院依據立法法第46條,向人大常委會提請釋法,這就使《基本法》和立法法的相關條款在北京有「實質的銜接」,而符合立法法程序:一方面,行政長官要符合《基本法》規定的程序;另方面,人大常委會和國務院又符合立法法規定的程序。

「104條釋法」為何不依第1次釋法走「行政長官程序之路」,迫不及待自行釋法?沒有提請釋法的「主體」,有違法定程序之嫌,亦暴露「只爭朝夕」的家長意志,令許多港人感受到政治干預香港司法的壓力。

法治的要素之一,是司法獨立,罪刑法定,法院依據法律和程序獨立行使裁判權,不受任何主義和政治要人的政治干預。

沒有司法獨立,法律只是政治丫環,天天喊「講政治」和「強(敢)亮劍震懾力」,不可能走向真正的法治之道。

註1:http://www.master-insight.com/content/article/9701

註2:http://www.hkba.org/events-publication/speeches-articles

註3:http://www.celebritiespress.com.hk/01161117.htm

 

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