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2016年11月17日

羅祥國、葉家齊

修訂東江水供應協議 優化水資源政策

食水是市民生活不可或缺的一環,可靠的食水供應對香港的城市發展十分重要。香港缺乏大型河流、天然湖泊和地下水源等天然水資源,食水供應主要來自輸入東江水和本地水塘收集的雨水;作為佔全港食水供應75%的珍貴資源,東江水其實所費不菲。香港政府2015年便以大約42億元購買東江水,隨着經濟活動和人口進一步增加,相信未來用在東江水的成本將會愈來愈高。如何改善成本效益便成了政府必須面對的問題。

當前中國水資源面臨嚴峻問題,包括水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等等,已成為經濟社會可持續發展的主要瓶頸。國務院於2012年發表《國務院關於實行最嚴格水資管理制度的意見》,就各相關範疇提出20項具體建議,其中有關水資源費用管理、推動節約用水、水資源技術開發(如污水回用、海水化淡)等建議,均與香港水資源管理息息相關;香港政府有必要正視並優化水資源的管理策略,以保障市民的利益。

統包總額 按年增長

廣東向香港供應東江水的《供水協議》,自2006年改以「統包總額」的模式收費;在這模式下,即使任何原因令本港當年對東江水的需求量有所下降,政府仍須就協定的供水量上限(至2017年為止,上限為每年8.2億立方米),繳付相應的總額水價。資料顯示,涵蓋同一供水項目的深圳和東莞,可能早已採用較靈活的「按量付費」模式。

對港供應東江水是由粵海投資有限公司旗下的「東深供水」項目提供(深圳和東莞同屬「東深供水」項目涵蓋的城市),根據粵海投資年報中有關「東深供水」收入的數字顯示,以「統包總額」模式收費的對港供水項目收入一直按年增長(過去10年每年平均增長約6%),而對深圳和東莞供水項目的收入則分別於2008-2009、2012-2013有所下跌。

若然對深圳和東莞供水項目同樣以「統包總額」模式收費,其收入應可對應香港供水收入的增長走勢,而不會有所減少;當進一步與項目的實際供水量比對,便會發現上述兩段時間內,對深圳和東莞的供水項目的實際供水量變動,確實與項目收入的下跌對應。由此看來,很明顯,在同一供水項目安排中,只有香港是以「統包總額」的不合理收費模式運作。

從成本角度看,粵方對港供水的項目中,主要負責生產原水和管理內地的輸水管道(在港輸水管道則由香港政府負責管理),不見得其營運成本實際上會因供水對象不同而造成太大差異。在這前提下,粵海對香港的供水價格平均卻是深圳和東莞的五至六倍,可見有不公平之嫌。

根據立法會資料,在過去10年,供港東江水的實際供水量平均約佔協議供水上限的85%。換言之,我們的水費開支比實際應付的金額(如以按量付費計算)多出15%。從實際金額看,政府每年在這種收費模式下多付數億元公帑,過去10年累積的總金額便高達45億元。

香港政府與廣東省政府約3年便會就新的《供水協議》協商,並訂定未來3年的供水上限和總額水費。根據資料顯示,當兩地就新供水協議商討水價時,會以營運成本、人民幣兌港幣滙率,以及粵港兩地有關物價指數的變動作為調整水費的依據。表面看來,以上種種參數有助反映廣東省對港供水的成本變化,以其為調整水價的準則頗為合理;事實上,香港曾基於上述條件要求粵方下調水價,最終卻不得要領。可見《供水協議》中的水價調整機制充其量只是一種參考,而不是具有約束力的調整準則。

對港供水 利潤豐厚

粵海投資對港供水項目佔其收入超過70%,可見它非常依賴對港的供水項目。作為上市公司,粵海投資的管理層有責任為投資者帶來最大的回報,既然對港供水項目佔集團收入的最主要的部分,公司管理層自然有很大誘因提高水價,加強回報增長。再者,對港供水項目的利潤遠比粵海投資其他供水項目(深圳和東莞)為高,而且差異明顯。據我們估算,即使對港供水的平均成本為深圳和東莞的兩倍半,對港供水的毛利率仍然為深圳和東莞的三倍以上,反映香港在東江水交易上,受到不公平的對待。

根據立法會的文件資料,發展局曾就東江水「按量付費」模式的可行性,表示粵方可就實際供水量的不確定性,在單位水價中加入風險溢價,以確保公司有合理的投資回報。我們認為,香港政府與粵海投資以往在人民幣滙率、工資和其他營運成本變動,以及供水需求不穩的風險分配安排上,未能據理力爭,改變現有的不公平交易條款。

供水協議將於2017年底屆滿,明年便須為以後3年的供水情況協商。我們認為香港政府有必要在協議談判時,積極爭取合理條件,以保障香港市民的利益:

一、積極爭取「按量收費」,減低資源浪費:

「統包總額」的收費模式令政府每年的水費支出比實際應付的為高。過去10年,政府因此平均每年多付4.5億元。另一方面,有關部門就否定「按量付費」模式所提出的理據,存在若干不合理和不公平之處。我們建議政府在新一份《供水協議》中,積極爭取改以新建議的「按量收費 + 需求風險分攤」【表1】模式繳付水費,讓水費能夠實際反映市民的用量。

二、重新制訂加價機制:

《供水協議》中的水價調整機制準則和應用相當模糊,粵方實際上掌握着調整水價的決定。為了解決以上問題,我們認為政府應參考同樣是公共事業的港鐵的「可加可減機制」,以清晰的價格調整公式代替充滿不確定性的爭議,並把重要的參數納入機制之中,以反映成本變動,增加其透明度【表2】。我們嘗試以2014年的實際數據運算,下年度的水價應下調1.4%(詳細數據及運算請參閱「香港願景計劃」同一題目的研究報告,見www.hongkongvision.org.hk)。

造水能力 必須加強

東江水作為香港市民的日常用水的最主要來源,其供應的穩定性對市民生活有舉足輕重的影響。事實上,隨着需求增加,東江的供水流量已達到極限。雖然廣東省有關部門初步能透過「西水東調」來紓緩上述問題,但長遠供水不穩的風險仍然存在。

我們認為政府有必要落實《全面水資源管理》,重新強化本港水塘的供水能力,並盡快讓「海水化淡」和「再造水」投入水資源供應鏈,透過多元化的供應,讓市民在如果東江水供應不穩的情況下,仍然可以享用優質的食水。

此外,「海水化淡」和「再造水」的技術均屬高科技產業,為香港優質城市公共服務的重要一環,亦具出口前景(就如港鐵和機場服務)。「再造水」現時以色列已可循環86%的廢水(「再造水」),屬全球第一;新加坡的循環用水(「新生水」)也可供應30%用水,其技術和服務更是具出口能力的重要產業。因此縱使香港「再造水」仍處於起步階段,要急起直追,為時未晚。

羅祥國為香港願景計劃名譽高級研究員、香港中文大學亞太研究所經濟研究計劃主任;葉家齊為香港願景計劃助理研究員計劃主任;葉家齊為香港願景計劃助理研究員

 

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