2016年11月1日
每當香港對理解《基本法》出現重大爭議和擾攘,社會上有要求人大釋法的提議時,馬上就會被聲大夾惡的反對者予以痛貶,施以輿論圍攻。很顯然,香港不少人已認定只有在特區要求下,全國人大常委會才能對《基本法》加以解釋。
不知是毫無認知,還是一廂情願,抑或只是想以不斷的激烈反對來使最高權力機關弱化自身權力,總之在所謂人大釋法這個問題上,香港一些人自愚而又愚人,把回歸近20年來國家最高權力機關的克制視為理所當然,把政治約束當成法律要求,還動輒批評與己意見相左的人,以至中央政府無視法律、破壞法治。
如果以客觀態度認真剖析與人大常委會釋法相關的法律規定,就會知道香港一些人並非以他們口中的尊重法律為基礎,他們的胡鬧完全可導致人大常委會依法行使自身權力,主動釋法以制止愈走愈遠的反對派乃至獨立勢力,而這正是他們聲稱的所謂災難。
在中國現行的法律制度中,對法律的解釋是立法機關立法活動的一部分。《中華人民共和國立法法》(下稱《立法法》)是規範自全國人大制定法律,到政府機關制定行政法規,再到地方人大和地方政府制定地方性法規和條例在內的所有立法活動的法律。該法中有關全國人大及其常委會制定法律的內容,即《立法法》的第二章,除規定立法權限(第二節)、立法程式(第二、第三節)外,第四節專門規定「法律解釋」。這反映中國把立法機關對法律的解釋作為立法活動一部分,早已以《立法法》固定下來。
在「法律解釋」一節中,《立法法》第45條規定:「法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會常務委員會解釋:(一)法律的規定需要進一步明確具體含義的;(二)法律制定後出現新的情況,需要明確適用法律依據的。」上述條文賦予全國人大常委會對法律的解釋權,在所列兩種情形下,並無任何限制。
第46條規定:「國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。」這個規定中,具體羅列哪些國家機關「可以」向全國人大常委會要求釋法,用詞中的「可以」,表明除全國人大常委會自身外,所列機構也依法享有向全國人大常委會要求解釋法律的權力,但卻並非全國人大常委會對某些法律解釋時「必須」由這些機構提出才能進行。
香港《基本法》的解釋權同樣屬於全國人大常委會。《基本法》第158條的規定中,並無對全國人大常委會解釋本法的權力做出限制。換言之,《立法法》賦予全國人大常委會的法律解釋權在《基本法》的解釋上並無例外。
倒是在對《基本法》第158條的理解上,有兩點值得再強調。第一點,香港法院審理案件時解釋《基本法》的權力,是全國人大常委會授予的。既有權力的授受,就有授受的主客體。這個概念恐怕會讓反對者切齒痛恨,但卻是法律事實。授出權力的一方對受權者是否正確行使權力是有監察權的,如認為有違授權方原則,則可要求糾正。不能假設權力一經授出,就「覆水難收」,而且受者還把權力完全視為己有,要求授予者「生人勿近」。
第二點,《基本法》第58條區分兩類香港法院在審理案件時解釋《基本法》的情形。一是《基本法》內關於香港特別行政區自治範圍內的條款,全國人大常委會授權香港法院「自行解釋」。自行解釋當然具有很大的自由度,主觀上可以不考慮全國人大常委會這個授權者的因素;但前面已經論及,香港也不能假設全國人大常委會就因此沒有了任何監察的權力。只不過回歸以來,全國人大常委會是非常尊重其給予特區法院的這種「自行」權力的。
二是香港特別行政區法院也可解釋《基本法》中特區自治範圍以外的其他條款,但如須對關於中央政府管理的事務或中央與特區關係的條款進行解釋,而有關解釋又影響到案件的判決,則香港法院在作出終局判決前,「應由」香港終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。這算得上很細緻的法律規定。
「應」這個用詞,與「必須」相比,強調的是行為主體主動的作為。可嘆的是,在香港回歸後的政治氣氛下,可「自行解釋」的權力固然早已被視為特區固有的權力,視全國人大常委會「生人勿近」;就連一些至少存在爭議、「應」提交全國人大常委會解釋的問題,無視全國人大常委會解釋權者也一直在試圖把香港境內發生的一切定義為香港內部事務,拒斥中央包括全國人大常委會置喙,一觸即跳腳指摘「干預」。
《基本法》是中國最高立法機關制定的適用於香港的法律。回歸近20年的現實表明,如果全國人大常委會過於嚴格限制自己對《基本法》的解釋權,只會使對《基本法》的理解以至執行朝全國人大常委會自身無法認同的方向發展,進一步被香港部分人演繹出愈行愈遠、卻逐漸被奉為金科玉律的一套理論和實踐。既然從法律上看,全國人大常委會是有主動出手解釋《基本法》的權力的,香港是時候從自我迷醉中清醒面對現實了。
魯閩 香港大學法學院碩士、《選舉制度設計手冊》翻譯者
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