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2016年8月13日

張量童 建築思話

土地開發 棕綠共參

最近有團體主張港府應優先使用棕土。討論棕土問題,有必要先行釐清棕土在香港環境的定義。筆者認為,棕土(brownfield)是泛指新界鄉郊範圍內的綠土(greenfield),如綠化帶、農地,甚或是自然保育區和郊野公園等遭到不恰當使用而成的,其中大部分造成環境破壞和污染,當中也有涉及非法佔用官地及作非法用途。

綠土破壞 有其遠因

綠土遭到大量肆意破壞,有其經濟和法律的遠因。七八十年代,大量在珠三角一帶生產的貨品運往香港出口到世界各地市場,香港港口發展迅速,陸路跨境交通頻繁,貨櫃場、露天倉、停車場等設施不敷應用,不少新界土地遂作改建以應付需求。

1983年,生發地產投資有限公司向政府申請把其擁有的農地變更用途以擺放建築材料,遭到政府拒絕;在其後的訴訟(AG v Melhado Investment Limited﹝1983﹞HKLR 327)上訴法院判政府敗訴,裁決集體官契附表不具有限制土地用途的效力;綠土棕土化的情況繼續惡化。

1990年,政府引入發展審批地區圖(development permission area plan)規管新界土地,但執法力度不足,情況未有明顯改善。究其原因,其中不無涉及政府官員不輕易得罪鄉紳權貴,以免觸動他們的利益。

另一方面,綠土棕土化其實亦有利政府在新界的開發,因為既成事實的棕土,似乎成為繞過環保關注的「理由」,令收地作新市鎮用途時,少了一道障礙。

本土研究社為棕土問題做了大量研究工作,值得稱許。他們倡議,與其開發綠化帶、郊野公園或以填海方式提供可開發土地,12平方公里的棕土應該優先使用,有其一定理據。

筆者在去年底完成的《香港2040願景—優化土地供應、改善住房條件》報告書中指出,儘管政府用盡目前已提出的多種模式提供土地,如果要維持社會經濟持續發展,香港須有一個靈活強健的策略規劃框架,配合適度的人口政策,建設一個可容納900萬人的國際城市;到2040年至少仍缺50至60平方公里的可開發土地,以應付房屋、經濟活動、基礎建設及其他配套設施的土地需求。

筆者基本上認同政府採取多管齊下的策略提供可開發土地,光是開發所述的12平方公里棕土,是不足以應付整體土地需要。

筆者認為,優先使用棕土主張應改為優先研究棕土,建立資料庫,為各種棕土地塊分類,按其規模、地形、原土地功能、周邊環境、基建強度、環境破壞程度、業權結構等情況,判斷其應納入保育修復,還是作發展用途的兩大範疇;規劃大型土地開發的同時,更應「棕綠共參」,配合整體農業政策和合理布局,充分利用閒置或廢置的農地。

重置安排 必須妥善

港府在多個新發展區的規劃進行中,大量減少目前棕土上原來的產業用地,導致相關行業急於另覓土地重置那些設施。本來「騰挪轉移」為城市發展土地結構重組的必然手段,但在進行個別區域規劃與工程研究時,港府應從全港性(territorial)的角度去考慮如露天倉、有蓋倉、修車場、貨櫃場、停車場、廢物回收場等重置的中長期政策和地點,避免業界營運受到較大衝擊,同時也應鼓勵私人業主在合適地塊上,自發以短期豁免書形式,重置或整合上述設施。

總結而言,筆者認為,提供可開發土地應以多管齊下的模式考慮,「棕綠共參」而非只棕土優先使用。棕土優先應聚焦棕土的登記、統計、分類,從而制訂棕土政策,防止綠土被不合理的棕土化,回復被棕土化的高保育價值綠土,把合適的棕土納入新發展區模式,或私人發展的規劃範圍。過程中,更應妥善安排重置在這些棕土上的原來產業設施。

張量童  香港建築師學會會員

本文章只代表個人意見,不代表學會立場。

 

 

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