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2016年8月2日

陳啟明

市場力量才能扭轉玻璃樽回收計劃敗象

「擬議飲品容器生產者責任計劃」(「計劃」)把每年回收5萬公噸玻璃樽的任務交予玻璃管理承辦商(「承辦商」),卻沒有配套措施以改變商戶市民棄置玻璃樽的習慣;承辦商若要達標,卻不想從垃圾中撿拾玻璃樽,相信須運用收購等市場手段作為主要收集途徑,關鍵在於主責官員會否摒棄慣性思維——把玻璃回收當作外判垃圾收集服務般管理,進而預留政策空間和調撥足夠財政資源,以配合承辦商盡快構建市場化回收機制。

收購成本 未予正視

必須指出的是,有償回收並非原擬玻璃回收機制的主要收集方式,因此有需要重新審視既有財政規劃能否應付收購玻璃樽所需的額外開支。政府的相關營商環境影響評估研究結果顯示,每年在港銷售的飲料中,約有1.2億公升是以玻璃容器盛載,若按每公升容器容量徵收1元指標費用計算,每年徵費所得約為1.2億元【表】。

然而,「計劃」設有豁免機制以鼓勵循環再用。登記供應商只須提供減少玻璃容器廢物計劃,並表明能夠把容器回收及重用5次或以上,將獲豁免循環再造徵費。本港目前有多家廠商生產樽裝飲料,假設每年有5%玻璃容器符合豁免條件,獲豁免徵費額將達到600萬元,令徵費收入減至1.14億元。

開支方面,有關當局一再重申每公升容器徵收1元指標收費的預算仍然有效,顯然認為1.2億元徵費額足敷收集費用、再造費用、行政費用等範疇使用。

收集費用方面,香港環保廢料再造業總會會長劉耀成估計,每個玻璃樽的回收成本約為8.5角,據此推算,收集5萬公噸玻璃樽約需8500萬元(環保署最近的廢物重量標準為:2000個容量為0.75公升的飲品玻璃樽約重1公噸)。

循環再造費主要用於把玻璃樽壓成細粒(即玻璃砂)。政府收集的數據顯示,每公噸玻璃樽的處理費約為800至1000元,以平均價900元計算,處理5萬公噸玻璃樽須耗費4500萬元;行政費則包括「計劃」的員工和部門開支、辦公地方成本、折舊、其他部門提供服務的成本與中央行政費用,不一而足,每年的開支少則數百萬元,多者可達千萬元。

單是收集費和循環再造費合計,已達1.3億元,跟1.14億元收入比較,明顯入不敷支,可是主責官員似不在意,相信與部分回收再造開支獲變相補貼有關。有關補貼主要用於資助「綠在區區」社區環保站,該等環保站負責從區內千多個住宅屋苑和500多個處所收集玻璃樽,而承辦商只須定期前往環保站整批搬走便可,因而得以減省部分物流開支。

今年第一季,「綠在沙田」和「綠在東區」兩個社區環保站分別回收約59公噸及47噸玻璃樽。據此推算,全港18個社區環保站每年可回收約3810公噸玻璃樽(上述估算偏向樂觀,因該兩個環保站覆蓋17%以上人口)。

至於香港賽馬會資助匡智會的玻璃回收計劃,自2013年3月開始的15個月內,共回收1029公噸玻璃樽(全年平均約為823公噸),成效頗佳,加上兼有扶助弱勢社群就業的目的,故相信賽馬會會繼續資助有關項目。其他由環境及自然保育基金、香港酒店業協會等機構資助的自願性回收計劃,大部分由於只是搬運分類妥當的玻璃樽,長遠而言相信會被「綠在區區」社區環保站取代。

據此估計,承辦商每年可以從「綠在區區」環保站收集約5000公噸玻璃樽(3810公噸+823公噸),因而節省約一成收集成本。

循環再造費也可能毋須全額支付,因為部分廠商可能願意免費或低價加工玻璃樽,關鍵在於產品售後是否有利可圖。玻璃砂在本港較高增值的出路,主要是用作環保磚和水泥砂漿的原料。據環保署資料顯示,本港工務工程每年只用約6000公噸「回收玻璃物料製造的環保地磚」【註】。

玻璃砂作為水泥砂漿原料則仍處於研究階段,報告遲遲未見公布,箇中原因可能是成本減省幅度與額外工序及檢測要求相比,得不償失。2014年,在港循環再造玻璃的數量下降至8400公噸,故只能保守地推測再造商或可免費吸納約8000公噸玻璃樽。

由此可見,減省回收再造開支的空間雖然有限,但也有千萬元左右;而整個計劃收支相抵,賬面上可大致平衡。問題是,環保署官員對收購安排始終欠缺一個說法,收購支出若超出收集費用預算,長遠而言或會影響回收成效,甚至會推高徵費款額。

補貼先行 締造市場

筆者多次指出,「計劃」以飲品供應商為徵費對象,無助改變銷售者和消費者處置玻璃樽的習慣,即使責成承辦商承擔回收責任,效用仍頗成疑問(可參閱筆者〈「玻璃樽徵費」有先天缺陷〉與〈延伸按樽制度 打破回收困局〉,刊2013年3月20日與2015年9月21日《信報》)。此外,籌劃中的廢物徵費或因層層轉嫁,或因款額偏低,也未必能促成源頭分類以便回收。故此,環境局官員應認清收購手段幾成為達致回收量指標的唯一有效手段。

環保署必須摒除管理外判公共服務的慣性思維,放棄微觀規管、片面強調成本效益,反而應提供足夠的政策空間,盡量讓承辦商發揮創造力,盡快構建玻璃樽回收市場和便利收購。玻璃樽收購價須具競爭性,近期報紙和紙皮的回收價格分別每斤為6角和4角左右,因此每個750毫升玻璃樽的收購價須在2至3角左右,那便佔去近三成的收集成本。

閒置資金 設法避免

環保署官員應重新估算回收成本,以免承辦商無利可圖而敷衍塞責,也應制訂鼓勵機制以引導承辦商多收多購,包括向商戶及市民讓利,藉經濟誘因動員社會各界參與玻璃回收。

財政安排方面,鑑於回收目標會經多年遞增才達致每年5萬公噸,因此計劃開始階段財政資源會相對充裕。特區政府應避免閒置資金,利用前述鼓勵機制以盡快形成市場化回收機制。行政開支也應由政府承擔,使能騰出所有徵費以增加回收量。

市場機制除了應用在玻璃回收外,最好能透過為玻璃製品開拓高增值出路,以鼓勵承辦商改善回收再造質量,也為整體財政狀況帶來正面作用。特區政府應善用其市場影響力,透過綠色採購政策促使工務工程承辦商使用若干比例的玻璃砂,尤其是作為混凝土原料。

為免計劃初期玻璃回收量不升反跌,個別資助項目若有相當比例的玻璃樽是透過撿拾得來的,便應適當保留,因為他們的回收成績不是「綠在區區」環保站可於短期內達到的。

環境局署官員遇難而退,放棄效用明確的按樽制度,而採用公眾垃圾收集服務的外判玻璃回收承辦商制度,即使仍處於籌劃階段幾已注定失敗。承辦商有責無權,只餘出資收購一途才有望突破,能否力挽狂瀾於未倒,要看主責官員有否膽識讓市場機制主導日後的玻璃回收體系。

資深公共政策研究員、固體廢物處理顧問;kkmchan312.blogspot.hk

註:第三代環保磚的原料中只有約兩成為玻璃砂,http://the-sun.on.cc/cnt/news/20140825/00410_040.html

 

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