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2016年4月21日

高德禮

扶貧須經審查 必屬錯誤方案

社會福利應該是「全民」(universal)還是必須經過「經濟審查」(means-tested)?對很多人來說,似乎很易回答,而背後的理據也顯而易見——福利當然應該經過「經濟審查」,因為福利根本不應該給予那些沒有需要的人(富裕和幸運的人),而應該只給予那些最有需要的人(貧窮和不幸的人)。

 「經濟審查」福利制度既減少公共資源的耗費,也減少公共資源的浪費。以同一福利開支計算,「全民」制度能夠給予有需要的人的幫助較少;「經濟審查」制度能夠給予的則較多。表面上看,「經濟審查」制度背後的理據既簡單又有說服力。

以各種錯誤為基礎

假如真的如此簡單,那麼聯合國社會發展研究所(United Nations Research Institute for Social Development)在其2010年的報告中提倡以「全民」福利制度對抗貧窮和不平等這一建議,便確實令人費解了。究竟是哪方的論證出錯? 

諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞.森(Amartya Sen)指出,假如福利受惠者只是一些「對外界不會作出任何回應、被動、疲憊、正在等待福利救濟的人」,而貧窮又僅僅只是「收入的匱乏」(income deprivation)問題的話,那麼事情可真的會是那麼簡單和直接! 

同樣,假如公共政策僅是一種「工具性」行為(instrumental act,意指公共政策只是一種中性的工具),用以達到預定的社會目標,而它本身並不帶有任何訊息,那麼事情也可會是如此簡單! 

不過,以上這些對福利受惠者、貧窮、公共政策的理解卻完全是錯誤的。 

阿馬蒂亞.森提醒我們,受惠者並非「被動的、正在等待福利救濟的人」;相反,他們是會思考、選擇、行動、回應的「主動的行動主體」(active agents)。特別值得一提的是,福利受惠者會就着不同的扶貧政策而作出不同的回應和行動。他強調,由於人是主動的行動主體,因此貧窮不應只理解為「收入的匱乏」,而應該是「能力的匱乏」(capability deprivation)。貧窮是缺少追尋理想生活的最起碼能力,這些能力包括:由最基本的有能力吃得飽、穿得暖、找到容身之所,以至有社會參與的能力,能挺起胸膛,毫無羞愧地面對別人和社會等等。 

他的貧窮概念重點在於金錢上的收入並不能轉化成追尋理想生活的所有能力,部分重要的能力並不能由金錢收入所能轉化。 

其實,政治學不少文獻早已指出,公共政策不純粹是「工具性」行為,它同時也是「表達性」行為(expressive acts),意指政策也傳遞出國家如何看待人民,人民怎樣看待自己,以及人民怎樣互相看待的重要訊息。 

正正由於「經濟審查」制度以錯誤的人的概念、錯誤的貧窮概念、錯誤的公共政策概念為基礎,因此它必然是錯誤的扶貧方案;它的弊端不單未能有效對抗貧窮,還更適得其反——制度對窮人的傷害往往大於給他們的幫助。「經濟審查」制度本身已傳達某些對社會福利申領人帶有羞辱性的訊息。 

申領人先要認窮 

首先,「經濟審查」制度會要求福利申領人證明並承認自己是貧窮的,同時也要求申領人接受將會被視作是窮人。這種申領的要求本身已帶有羞辱性。 

這是由於在以市場為主導的社會裏,人們會給予「自力更生」與「個人責任」高度肯定的價值。儘管貧窮的成因極其複雜,同時涉及多種因素,當中包括社會經濟結構改變、社會與政治不公義、缺乏機會、缺少運氣等因素,而不能簡單地簡化為個人努力與否的原因,社會上一般的認知都會認為貧窮是懶惰、不夠節儉、沒有市場競爭力、沒法自立的結果。 

在這樣的社會背景下,人們因而普遍會對窮人抱有懷疑、敵視、否定的態度。 

其次,為要審核申請人是否符合資格、防止虛假申領,「經濟審查」制度便須設立調查和持續監察申請人背景的程序。由於這種調查和持續監察的程序是假設每個申請人均有可能作出虛假申領,均有可能是騙子,因此程序本身已對申請人帶有貶意和羞辱。 

上述的制度特徵是潛在於任何「經濟審查」福利政策之中,是任何「經濟審查」福利政策的固有特性,因此在任何「經濟審查」福利政策下,申領福利便等同個人錯誤的表白(由於懶惰)、個人失敗的表白(由於無力競爭)、承認自己須依賴社會、把自己暴露於社會蔑視、視作「可能是騙子」的目光之中……這些表白和承認,均是對人格尊嚴的侮辱。 

必須指出的是,福利官員審批福利的酌情權,等同是一種審判福利申請人是否值得幫助的權力,這無形中給予福利官員相對於申請人某種程度的道德權威,官員的道德權威會進一步加重申請人的自卑感和羞恥感。「經濟審查」福利政策對福利申領人造成的傷害,是無法估量和不容低估的。我們必須謹記貧窮並非只是「收入的匱乏」,而是「能力的匱乏」。 

「經濟審查」福利政策確實在某方面為窮人「充權」(empower),可是另一方面也向窮人「削權」(disempower);它剝奪窮人的自尊和尊嚴,因而進一步削弱他們能夠挺起胸膛、毫無羞愧地面對別人和社會的能力;它也貶低窮人的社會地位,因而再進一步削弱他們參與社會的能力。

 在財政壓力面前,官員或政治領袖很容易引用「溫飽論」反駁自尊的價值,從而為「經濟審查」制度辯護。他們會辯說,人們總不能拿自尊當飯吃吧! 

就着這一反駁,我們會以當代政治哲學大師約翰.羅爾斯(John Rawls)關於自尊的論點來作回應。根據羅爾斯的看法,自尊「可能是最重要的基本善」(perhaps the most important primary good)。對他來說,財富或金錢收入不比自尊重要。 

全民申領不損尊嚴 

其實,自尊的價值並非沒有客觀證據的支持。相關的證據可以在福利申領率(take-up rates)的研究文獻中找到。研究發現,不少合資格申領福利的人實際上沒有提出申請,「經濟審查」福利項目的常見特徵是低申領率,例如英國有數據顯示,「經濟審查」福利項目的申領率很少會達50%;至於不申請的原因,研究發現「申請程序有辱人格或有羞辱性」、「害怕污名化」、「感到人格受辱」等等,都是阻嚇合資格者申領福利的一個重要因素。這些數據在在顯示,人們即使貧困,也絕不願意放棄尊嚴。 

誠然,即使「經濟審查」是錯誤的扶貧方向,這也不能反證「全民」便是應該採納的正確方向。要作這一結論,須有進一步的論證。在這方面,我們會引用倫敦政經學院社會政策的開山師祖理查.鐵馬士(Richard Titmuss)對二次大戰後英國「全民」福利制度的論證作為本文的總結。就英國採納「全民」制度的原因,鐵馬士有這樣的解釋:

 採納「全民」原則的其中一個最重要歷史原因是,希望透過為全民提供每個人民都可享用的公共服務,從而使得每個享用公共服務的人,不用有任何自尊、尊嚴或身份地位受損的羞辱性感受。在享用公共服務時,人們不應感到羞恥或自卑、或感到會污名化、或感到正在接受救濟;享用公共服務不會視為社會的負擔,或將會成為社會的負擔。」 

在未找到不帶羞辱性的「經濟審查」制度之前,「全民」制度仍然是一個較為正面、對人較為尊重的扶貧方案。 

高德禮  香港民主促進會

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