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2016年3月30日

王于漸 大講堂

政改與民生

佔領運動結束之後,政府寄望能展開新一頁,政制改革傾向民生議題為主,能否如願自然有待時間證明;但民生議題一如政改,同樣離不開政治。事實上,缺乏有效整合紛紜民意和各方利益的政制,民生政策難免流於支離破碎,陷於機會主義與民粹主義,對香港造成既深且遠的惡果,帶來的傷害將不亞於政改失敗。

造成這些狀況主要是由於九七回歸過程中,香港的政治局面漸成泛民與建制兩大對壘陣營,當時雙方政綱雖然頗多重疊,但下列三大取向卻存在顯著分歧。

各自盤算形勢

第一,建制派側重經濟議題,泛民則傾向社會議題;第二,建制派對民粹式民主(populist democracy)之害的疑慮遠甚於泛民;第三,在北京關係問題上,建制派主要採取合作態度,而泛民初則敬而遠之,及後甚至站在對抗立場。

泛民陣營的支持者起初分為社會自由派與自由民主派兩類,前者主張擴大社會政策層面,規限自由經濟,不惜通過民粹式民主以達目的;此派多靠工人或公屋居民支持,在草根階層建立群眾基礎。

自由民主派則傾向以自由民主政制作為香港免受北京操控的防衞盾,1989年「六四」百萬人大遊行之後其決心更為堅定。此派視民主政制為防護牆,認為足以保障香港的公民和經濟自由、言論自由、新聞自由、法治以至私有產權。中產階級欠缺上層社會的經濟資源,無法在北京的影響下自求自保之路,是以視民主政制為護身符。

反觀建制陣營之內,則包含幾方面的利益集團,商界和專業界即使擁護法治、私有產權、自由市場、低稅率,對民主政制則支持度不一;其中部分人支持自由民主制度,以維護法治和保障私有產權,並認為民粹式民主不但直接威脅經濟自由和私有產權,而且間接蠶食政治和公民自由。

不過,也有部分人擔心無論任何形式的民主政制,終有向民粹主義低頭之日,遲早也會假借民粹大多數(populist majority)之名,損及私有產權;他們並不信任民主派,尤其是社會自由主義。此外,也有部分人憂慮,尋租利益團體(rent-seeking interests)的倡議足以摧毀自由經濟,以至本港的經濟活力。

相信北京方面當初態度樂觀,原本以為承襲自英國殖民政府的行政機制,能在香港提供有效管治架構,使「一國兩制」在高度自治的環境中運作;而且較為諒解本地商界和專業界別團體的訴求,及其對民粹式民主的憂慮。本地傳統愛國草根團體,紛紛被動員擁護以及加入建制陣營,以抗衡社會自由主義團體。

可惜好景不長,在行政長官經由選舉委員會選出,而立法會議員則通過地方選區及功能組別選舉產生之後,英國殖民時期的主要管治模式隨即崩潰。一旦採用競選形式,姑勿論其代表性如何不足,以往自上而下的管治架構變成自下而上,若遇上拒絕兼聽的政府班子,便會構成壓力甚至衝突。

執政聯盟考量

觀乎港英時期的執政聯盟,所擁職權一概由殖民地總督委派,自然唯總督馬首是瞻;九七回歸後,一切委任權則按《基本法》授予地方建制,選舉過程雖可加操控,選舉結果卻難有十足把握。此外,操控之舉無論成功與否,定必被視為離經叛道,以及惹來憤懣。

再者,總督有權罷免任何執政聯盟的成員,既然罷免大權在手,自然對執政聯盟掌握較多籌碼;但與此同時,由於罷免職權為政府帶來的毀譽難測,港督也務須審時度勢,善用特權。

在九七過後的新形勢中,政府行政機關在委任和罷免執政聯盟成員方面失去控制權,與執政聯盟有功難共享,有過卻要一起承擔。事實上,香港昔日自上而下的管治模式,已變為既非自上而下、又非自下而上的四不像模式。

建制派執政聯盟在設計上本屬結構鬆散,行政機關難以操控,以致北京加強介入香港特區內部事務,從而協助行政長官,以增強施政效率。此一制度設計上先天不足,全賴行政長官統領下各行政機關官員的個人魅力、發揮非凡的領袖才能,才有望有效。

由成功商家與專業人士組成的執政聯盟,則始終有淪為尋租聯盟或寡頭管治團體之虞。殖民政府時代所以能避免此一現象,端賴行政機關的專業團隊廣納社會各界代表開明意見的指引,加上港督又能充分履行把關之責。但此政治體制已經不再存在。

20年以來,面對泛民陣營的壓力,行政機關在施政上惟有倚仗建制派的支持,而在遏止此派的尋租傾向方面,則一直節節敗退。為求保住對他們僅有的控制權,委任時惟有考慮其對政府的忠心程度為主,而以實質貢獻為次。

社福政治背景

可惜過去30年,兩大政治陣營之間的角力遭逢急劇的社經轉型,本地在社會和經濟兩方面的分歧日深,不均現象亦愈演愈烈。1967年暴動之後,港英政府的政治安排一直行之有效,乃因工業經濟的社經基礎,以及在政府資助的社會服務輔助下,家庭支援結構穩固。

今時今日,工業經濟的社經基礎已不復存在,而新式高增值服務型經濟至今仍未成形;離婚率日益飆升,在貧苦無依、破碎家庭現象日趨普遍的大前提下,大大削弱家庭支援的後盾。

港英政府管治下,執政聯盟以商界和專業界別作為合作夥伴的「大哥」(senior partner),自由派社會利益團體則只屬合作夥伴的「小弟」(junior partner),對於在經濟政策範圍以外的不少社會問題,行政機關也全靠這兩類團體提出才能加以解決。本地最早期的自由派社會利益團體,着眼於為公共屋邨提供支援服務,而這也正是港府於1967年暴動之後的施政重點。

身為草根階層的代言者,自由派社會利益團體固然經常批評政府政策,但亦在改善政治和行政管治方面發揮不可或缺的作用。在這層意義上,這類利益團體可視為當時執政聯盟的另類的小弟合作夥伴,經費主要來自政府;與此界別相關的一應公共政策事務,由當時的布政司負責掌管。

這類團體後來紛紛加入泛民陣營,作為執政聯盟另類的小弟合作夥伴的角色亦相應改變。傳統愛國草根團體,則漸有取而代之成為執政聯盟另類的小弟合作夥伴之勢(亦有為勢所迫者)。縱使此一轉變完全不足為奇,但向這類社會利益團體分配社會資源,從此便蒙上一層政治色彩。

為弱勢和貧苦大眾提供社會支援日趨政治化之際,偏偏適逢新近社會問題相繼浮現,例如低收入家庭比例大增、與子女同住的戶主離婚、單親家庭,以及新移民家庭聚居於新界北區公屋等等;種種現象雖已於近20年來形成,卻由於遠離市區中心的視線而未獲關注。

解鈴繫鈴關鍵

激進政客日益取得年輕一輩選民支持,為本地社會敲響警鐘。貧苦無依、孤立無援的家庭和社群遲遲未獲所需支援,正是引致這一趨勢的原因。政治雖無助於解決問題,卻可讓他們透過街頭暴力宣洩不滿情緒。

曾幾何時,建制和泛民都以爭取中間路線選票為目標,但彼此內部分歧長期存在,苦無化解良方,以致兩大陣營結構日形鬆散,新的異見團體乘時崛起。

激憤政治抬頭,促成泛民陣營撕裂,逐漸偏離為自由民主與社會自由價值奮鬥的目標。另一方面,建制陣營中激進派言論也愈見強硬。雙方陣營既各自擁護激進民粹政治,也就索性毫無忌諱,任由激進面目表露無遺。

現時激進左翼與激進右翼正針對泛民的選民基礎,展開競逐。激進派對主流派的挑戰初則限於內部,繼而超越陣營以外,而聚焦公屋的新選票。一旦爭取成功,激進派勢將擊碎本來文明的民主運動,而進一步癱瘓政治和管治,造成各方皆輸的局面。

「一國兩制」的構思本屬史無前例,實施起來自然困難重重,亦無先例可援,兩大陣營須以理性、耐性、諒解之心對待,無奈雙方求勝心切,互諒互讓的精神付之闕如;加上香港30年來所面臨的巨大社經轉變,更令這場政治變革的實驗雪上加霜!

要覓得正確路向、化解分歧,必須假以時日,給予足夠空間,亦只有北京政府才能給予所需的轉圜餘地。

政治關乎民生,亦即眾人的生計。當政制改革遇上鋪天蓋地的社經轉變,探索政改之路更是荊棘滿途,港人必須為過渡期內的這種新常態作好心理準備,應對之道始終在於理性、耐性、諒解。

假使北京無意要專責香港事務的官員亦以理性、耐性、諒解的態度處理當前局面,則難望其他各方能本着理性行事。不管北京喜歡與否,作為主權國,惟有她才能有影響力化解困局。

王于漸  香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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