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2016年3月25日

黃子瑋、何俊傑

荷蘭社會房屋發展對港啟示

香港的公屋輪候人數屢創新高,平均輪候年期已達3.7年,超出政府承諾的目標(平均3年)。不少輪候冊上的家庭被迫租住不適切的分間樓宇單位,但政府在《施政報告》上只重複未來10年的房屋供應和增加土地供應,而沒有提出其他方法應對缺乏公屋支援的基層家庭的住屋需要。

針對現時未有公屋支援的基層居於不適切住房的問題,除了長遠增加土地供應興建公營房屋之外,也須考慮其他中短期措施和出路。其中之一是,由政府以外的持份者營運,而租金水平低於市值和有租住權保障的可負擔「社會房屋」。

各國的「社會房屋」有不同的發展形態,其中荷蘭擁有全歐洲最多的「社會房屋」,以該國而言,「社會房屋」佔整體房屋約32%,其發展的主要推手是「社會房屋企業」(下稱「社會房企」);再者,荷蘭獨特的房屋積分制度亦創造有利社會房屋發展的市場環境。

彈性回應基層住房需要

有別於香港主要由政府提供公營房屋以應付基層住屋需要的做法,荷蘭早於1901年已立法訂明所有公民均應享有可負擔的社會房屋,並透過私人企業、非牟利機構或基金會提供「社會房屋」。根據該國的房屋條例,只要企業有足夠資金,願意優先為中低收入家庭提供可負擔房屋,便可以註冊成為「社會房企」。

當這些企業成為「社會房企」後,政府便向它們提供廉價土地興建「社會房屋」;政府同時聯同當地一眾「社會房企」成立基金,作為有需要向銀行融資的「社會房企」的擔保人,令銀行願意以低息借貸予「社會房企」作資金周轉之用。這些「社會房企」須自負盈虧,透過租金收入、出售部分房屋的盈利及其他投資收入維持運作;企業錄得的盈利須運用在興建或收購私人物業作為「社會房屋」。

荷蘭的「社會房屋」除了主要由社會房企提供外,它的質素和租金水平受一套自二次世界大戰後成立的積分制度所規管。在這個積分制下,每個住宅單位都按其面積、設施、物業價值等客觀因素得獲評分,分數愈高,代表該單位的質素愈高,其租金水平亦會愈高;相反,若單位只符合基本住屋要求,所得的分數會較低,租值亦較低。

在積分制下,如果住宅單位的分數低於142分(相等於2016年的最高租金水平,710.68歐羅),租金水平便受規管,房東不能向租戶收取高於該單位積分的法定租金水平。為追求利潤的業主會傾向沾手不受租金管制規管的豪宅出租市場,而「社會房企」則填補了市場缺口,夥拍地方政府提供租金受規管的「社會房屋」。

目前荷蘭有378間「社會房企」,它們會因應市場情況和不同住戶群的需要提供各適其適的「社會房屋」,例如有專為阿姆斯特丹留學青年為對象的「社會房屋」,以回應近年日增的大學生的住屋需要。

可見由政府以外的持份者提供「社會房屋」,可以因應社會人口的變化,更機動地照顧有需要的人士,若「社會房屋」可在香港發展,或可照顧在現時公屋支援中未能惠及但有住房需要的人士,如正長期輪候的單身申請者。

除了更具彈性照顧不同受惠人士外,荷蘭的「社會房企」在建屋方面亦甚具創新性,其中之一,是利用貨櫃或簡單建材,在有配套的土地上興建臨時房屋,以應付急升的房屋需求。這些房屋均符合當地法例對住房安全的要求,並具備基本廚廁浴室、供電、隔音和保溫設施,值得香港參考。

除了可負擔外,荷蘭「社會房企」十分重視租戶的參與。「社會房屋」的租戶會成立居民委員會,收集租戶對屋苑的意見;而居民委員會會聯合成立租戶協會,定期與「社會房企」討論社會房屋管理政策,以及派出代表參與「社會房企」的管治。同時,租戶協會聯合組成的租戶聯盟,亦有法定權力與地方政府和「社會房企」共同制訂地區的房屋政策,這比香港公屋的互助委員會和屋邨管理諮詢委員會有更多的居民民主參與成分和實權。

同時提供其他服務

荷蘭「社會房屋」十分強調鄰里的生活質素,除了提供綠化和安全的公共空間外,更在屋苑推行社區經濟計劃,以及提供其他服務支援(如就業培訓)。其中一間社會房企Eigen Haard便與其他非牟利機構和地方政府合作推動「社區貨幣」。居民參與清潔公共空間、為兒童提供功課輔導、向露宿者提供熟食、陪伴長者做運動等,便可賺取「社區貨幣」,這些貨幣可用於社區內的超市購物,或參與區內的文娛康樂活動或培訓課程。Eigen Haard亦會主動與社會服務機構合作,為後者的服務對象(如露宿者)提供宿舍,讓機構可以進場進行輔導和組織工作,令露宿者透過參與宿舍管理及其他社區工作提高自信,進而逐步融入社區。

相反,現時香港的公屋設計純粹應付租客的住房需要,即使房委會和房屋署在公共屋邨預留福利設施,以合乎規劃條件的目的,但它們鮮有聯同社會服務機構合作,提供帶有其他社福服務和社會功能(如前述的關係建立和支援)的社會房屋,以支援入住租戶的其他需要。

本港一些社會服務機構已看到當中的服務隙縫,開始與當局發展由第三者管理的住房,例如伸手助人協會的「長者之家」服務,利用公屋單位,為合資格的低收入長者提供住屋服務外,同時設計不同活動和組織工作,促進他們在宿舍和社區的參與,藉此強化他們的鄰里和社區關係,做到老有所為。可惜,這種服務現時在香港仍是鳳毛麟角。

香港基層住屋問題嚴峻,政府不妨參考荷蘭和本地伸手助人協會的社會房屋經驗,研究透過房協、市建局或其他社會企業,利用市區臨時非住宅用地,或政府和市建局旗下的空置物業,為正輪候公屋的基層市民或有特別需要的社群,提供過渡性、可負擔和帶有其他社會服務介入的「社會房屋」試點計劃,作為紓緩住屋問題的中短期出路。

黃子瑋為香港社會服務聯會政策及研究(社會發展)總主任;何俊傑為香港社會服務聯會政策及研究主任

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