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2016年1月14日

鄭赤琰

李波事件與國安立法真空

銅鑼灣書店李波與4名股東店員失蹤一事,本文不作討論,只因真相尚未水落石出之前,純以推測,可有無限的想像空間。不過,筆者覺得事件帶出政界抗議的焦點落在大陸公安越境來港捉人有違「一國兩制」的問題上,確實觸及「一國兩制、港人治港」這個政治現實的問題。

觀察中英談判香港主權交接的過程中,其中涉及一個有關「一國兩制、港人治港」的關鍵問題。以鄧小平的話來說,他指「『一國兩制』,河水不犯井水,香港照行現有制度,大陸實行的是社會主義制度,香港不能用作反革命基地。『兩制』並行,取長補短,如果能做到,這是舉世所未曾有過的好事」(有關說話,後來收錄於《鄧小平選集》第三冊;有好幾次的重要談話皆收錄在內)。

防止港人反革命

鄧既然早已看到要把「一國兩制」史無前例地加以實踐,這沒有先例,只能靠「摸着石頭過河」;而他也有言在先,不能借香港的資本主義去做反革命的事。這話也不過分,否則便會把兩種對立的意識形態拚個你死我活,一旦如此,「一國兩制」也就玩完了。

正由於要防止在港有人搞反革命,所以在《基本法》的條文中,明文規定大陸與香港的關係,在第一章的總則下有11條;在第二章的中央和香港特別行政區的關係的第12條至第23條,皆訂明「一國兩制」的大原則,例如「香港的現有制度是由中央立法賦予的,而且有50年之限;全國性的法律不在港實行」。

不過,寫入《基本法》附件三的全國性法律則屬例外,而且附件三所列全國性法律還可因需要而增減。

全國性法律之所以列入附件三,主要屬國家行為,例如國防與外交等,均非香港特區的所有司法權。《基本法》第19條便作此界定,第18條更訂明「中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施」,如果「全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態」。

以上援引幾個國家行為的大原則,說明香港的「一制」儘管可與大陸的「一制」並存,但在「一國」原則下,代表國家立法機關的人大隨時可以國家安全的考慮而把全國有關國家安全的法律施用於香港。

可是,《基本法》條文如此訂立是一回事,要落實到香港又是另一回事;如果只是有《基本法》寫明的大原則,而沒法把大原則落實到特區訂立成為香港法律,便會出現有原則而無法實踐的大問題。

《基本法》第23條於2003年在立法會準備立法的前夕,50多萬港人遊行抗議;時任行政會議成員、自由黨主席的田北俊於當年7月6日宣布不支持7月9日的法案二讀,並即時辭去行政會議職務;至此政府估計不能取得應有的多數票通過這條法律提案,只好臨陣退縮。

時至今日,這第23條仍舊沒法訂立詳細的法律條文,也因而令這第23條有關「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為」、「外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,以及香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」的條文均無法落實為香港的法律。

美國常闖別國拘人

這種情況令這第23條所指涉的國家安全問題,皆無法完成中央交下來的維護國家安全的應有職責。如此一來,在面對所有涉及國家安全的問題時,特區政府無法可本,中央又無法通過代表中央管治香港的特區首長針對這問題執法。

顯然,在第23條立法懸空的情況下,所有國安問題在香港便成為「無法可管」的困境。

面對這種困境,在國際上也有愈來愈嚴重的現象,自2001年9月11日在美國發生兩座世貿大樓遭拉登的組織人員騎劫兩架民航機攔腰撞垮後,國家安全來自外力威脅的情況已到了一個國家無法自我獨立保障的險境。

美國政府面對建國以來最大的襲擊,當機立斷,再也不顧國際主權法的規定(不許外國走進他國執法捉人),馬上派出軍隊進入阿富汗,全面追擊拉登及其阿爾基達組織;阿富汗政府也因有庇護拉登之嫌而給美軍推翻,並越俎代庖,把阿富汗政府也換掉。

10多年後,奧巴馬發現拉登藏身巴基斯坦,再度不顧巴國的主權,在不知會巴國政府下,自行派出3架載有海豹特種部隊的直升機進入巴國境內,直接就地把拉登及其同黨擊斃,連拘人審訊也省了。

雖然美國一向以守護國際法自詡,但同時也不受國際法的主權法約束,除了「擊殺拉登事件」,更早前也曾派出美軍到巴拿馬捉拿總統諾列加回美國審判坐牢,為的是販毒問題。

此外,更大的、更多的涉及美國國家安全的疑犯也從中東各地就地直接拘人, 關進美國監獄,並以各種方法拷問。時至今日,這些事情仍不斷發生。

由此可見,不顧其他國家的主權而直接上門拘人的事,已屬司空見慣,連身為國際法守護者的美國也帶頭這樣做;這與其說是美國明知故犯,倒不如客觀一點審視問題——美國也是迫於國家安全問題已嚴重到遠非國家主權原則便可以防範得了的形勢。

三通後出現不少走私

國家主權在國際關係之間,只屬大原則問題。可是,當有關國家或政府不能有效阻止任何危害國民和本國安全的問題時,而這種危害又來自國內,偏是國際法既有主權法而不許他國作任何方式入境侵犯的大原則,但同時又沒訂立詳細的法律授權所涉國家直接進去執法,或是訂立法律要求涉及國家不能有任何藉口而任由個人或組織來自其國內走去他國侵害其個人或國家安全,處於這種情況下,明顯可見,國際關係中只有主權法大原則而沒有相應(如保障他國)的詳細法律去防範破壞安全的問題發生時,那是法權的「真空地帶」,美國正是由於礙於這種法權「真空地帶」而無法可依地處理危及國家的問題時,而不得不不顧他國主權而直接闖入他國抓人了!

中國地大人多,國家安全的問題更形複雜。儘管近年因國家對外開放而感到有必要制定《反國家分裂法》與《國家安全法》,這兩套法律用在大陸共同行政區範圍內,沒什麼大問題,可是要用在不同行政權屬下而又有主權我屬的地區(例如台灣、香港、澳門),便會有國家安全的執法問題了。

過去海峽兩岸對立毫無交往,問題不算複雜,但自兩岸實行「三通」後,出現不少走私犯法的問題,為了因應新環境,兩岸有關當局也只有坐下來,正式立法加以取締。可見主權歸我未必便可太平無事,尤其是台灣已出現台獨政黨,而且還上台執政,有了《反國家分裂法》而又能有效執法,單靠主權的宣示而無有效法律防患於未然,如要避免兩岸開戰解決國家主權統一,除了雙方立法處理,別無其他辦法,否則便會像美國那樣直接走去抓人了!

香港須立第23條

港澳與台灣不同,港澳的《基本法》已寫明兩地的國家安全屬國家行為的事,為了尊重「一國兩制」,特別訂定像第23條的憲制大原則,其他有關國家安全的法律細則,要靠兩個行政特區自行訂立;一旦第23條立法出現「真空」,大陸與香港便無法可依去處理國家安全的問題。

偏是國安問題在當今國際形勢下,已變得愈來愈複雜和緊張(單是恐怖主義的問題已是無孔不入),何況在「兩制」下又有反革命與革命的矛盾。

如果要避免走上美國那樣直接抓人,除了立法一途,恐已沒有其他更能息事寧人的辦法,何況有了法律的阻嚇作用,便有機會減少走「法律真空」的企圖。訂立法律的最大好處是,讓不犯法的人知道自己不犯法便毋須擔心,不會因為沒有法律而不必要地令人無端提心吊膽。

港人一向相信法治的好處是維持社會安定,相信有關國安法律真空的問題應不會有太多異議,尋求廣泛民意諮詢,當是減少異議的最佳辦法。

鄭赤琰   中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員

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