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2015年11月10日

莊太量、王旭

金融機構如何應對地方政府性債務

地方政府性債務是指中國的省、市、縣級政府及其所屬部門和轄下機構為了公益性目的,而與金融機構簽訂正式合同,有明確標的金額和還款期限,借出資金所形成的債務。這裏討論的地方政府性債務不包含工程應付賬款、拖欠工資、未執行司法判決等問題;也不包含鄉、村兩級組織債務。

地方政府性債務為中國城市基礎設施建設、緩解財政支出壓力作出了很大貢獻,但同時也應看到地方政府性債務的理性不足與規模膨脹所帶來的風險。金融機構在進行資產業務時,配置地方政府性債務,有益於優化產品類型,獲得穩定而長期的收益。不過,由於此類債務單一筆規模一般較大,出現風險時,金融機構便難以承受。本文將論述如何應對地方政府性債務。

甲、地方政府性債務基本情況

按中國國家審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》對政府性債務進行分類,是指「政府負有償還責任的債務是指須由財政資金償還的債務,屬政府債務;政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保,當某個被擔保人無力償還時,政府須承擔連帶責任的債務;政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任,但當債務人出現償債困難時,政府可能須給予一定救助的債務。後兩類債務均應由債務人以自身收入償還,正常情況下毋須政府承擔償債責任,屬政府或有債務」。

按照這種定義,學校為修建新校區舉借的債務、城市投資公司類融資平台為修建城市道路而舉借的債務,均屬政府性債務。國家審計署第32號公告中披露,「截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元,負有擔保責任的債務29256.49億元,可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元」,其中「截至2013年6月底,地方政府負有償還責任的債務108859.17億元,負有擔保責任的債務26655.77億元,可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元」。

國家統計局《統計年鑑》公布中國政府2013年全年公共預算收入為129209.64億元、其中中央財政60198.48億元、地方財政69011.16億元。兩項數據相比,可以看出債務規模是龐大的,一些文章對債務規模和公共預算收入以比例模型分析風險,作者不予認可這類分析方法。理由下文陳述。

乙、金融機構如何對待地方政府性債務

金融機構面對政府舉債衝動時有兩種困難:一是還款能力測算困難,從中國政府資產管理的法律和現有財政體系看,政府資產負債表在對償還貸款能力時無參考意義,借款人通常以政府儲備土地作為抵押、關聯公司作為擔保,甚至政府或人大通過某種形式決議作為還款能力的保障。

這些形式在中國境內的大多數商業銀行雖然予以認可,但應該看到的是,在債務合同違約時,難以便捷地通過司法途徑追償債權;二是貸後管理困難,由於財政、公共事業單位及融資平台企業銀行賬戶的蓄水池效應,銀行資金轉入借款人賬戶後,很難分清哪些是自己的資金,實際上已經脫離銀行的貸後管控。由此可見,金融機構在配置地方政府性債務類資產業務時,是有風險的。金融機構如何管控風險,初步認為應該從以下幾個方面操作:

一、謹慎選擇抵押品和擔保方式

通常認為企業賬戶資金擔保最為安全;其次是企業可變現流動資產(如股票、債券等);再次是以收費權作為抵押(如高速公路收費等)。實物資產作為抵押應較謹慎,如用土地儲備作為抵押,要注意是否牴觸中國《土地法》中的政府在出讓土地時招拍的規定。在以行政或事業單位資產作為抵押時,要關注這些資產是否可作變現,如學校、公市政公路等不可變現資產為低效抵押。不建議金融機構依據中國政府或人大某種形式的承諾作為依據來評估還款能力。

二、關注地方政府性債務舉借的法理合規性

中國《預算法》於2014年8月修改以前,是不允許地方政府列赤字預算的,修改後,則要求地方政府舉債要得到國務院及人大相關手續批准。目前形成的地方政府性債務在借新還舊環節如沒有國務院及人大的批准,便存在法理合規風險;實際上,除了極少數的地方政府性債務有合法的程序外,絕大多數均沒有履行合法的程序。為了防範風險,建議金融機構須做這類業務時,應盡量要求地方政府出具相關審批。

三、對政府性債務分類對待態度

對政府直接債務時,金融機構不應只是分析公共財政收支規模來判斷償債能力,因為就分稅制體系下的地方政府,收入處於弱勢,大多數地區的收入僅夠行政運行和人員開支;而中央財政對地方的轉移支付大多是有專項用途的,不能用以償還債務,所以以債務規模和公共財政收入做模型分析是不可取的。

那麼,當金融機構配置地方政府直接債務時,建議應有充足的抵押品,而不是基於對其公共預算收入的判斷。對此類債務不建議大規模配置,除非銀團貸款或有其他保障。

對政府負有擔保責任的債務,一般是指融資平台公司貸款,即金融機構在向政府借款時,通過融資平台公司借款形式來實施。金融機構在配置此類貸款時,建議主要針對融資平台公司的還款能力,把擔保代償能力放到次要地位。對此類債務,如有融資平台公司有充沛的現金流、易變現資產和土地等,建議金融機構可主要配置此類債務。

對政府負有救助責任的債務,一般只有學校、醫院等公益性機構債務。由於此類地方政府性債務貸款主體的特殊性,當金融機構出現債務違約時,無法申請法院強制清盤,而其抵押品或擔保方也往往難以承擔相應義務。建議金融機構配置此類債務時,應以短期為主,規模也不宜過大。

四、地方政府償債能力如何判斷

此處建議以下列幾個方面判斷:

1. 非稅收入規模,即土地出讓金、礦業權出讓金、排污費,甚至交通違章收費規模。現有地方財政管理制度,地方政府在非稅收入使用上有較大的自主權,如果非稅收入豐沛,那政府償債能力就有保障。

2. 融資平台公司的實力,在融資平台公司作為地方政府性債務名義的主體是,金融機構的第一追償對象就是企業,別把希望放在政府或其部門的擔保方上。

3. 區域內的地方政府性債務規模,當區域內地方政府性債務利息總規模超出其公共預算盈餘和非稅收入合計時,對該區域內不應新增地方政府新債務。

五、地方政府性債務的較佳模式

1. 為了防範風險,建議金融機構配置地方政府性債務時,應以銀團貸款模式為主,這樣,金融機構的議價能力可以提高,在面臨危機時可以分散風險。

2. 建議以政府轄下國有企業作為抵押或擔保方,擔保企業自身資產有償還債務的能力,避免採取其他方式。

3. 貸款期限以中短期為主,減少長期貸款比例,避免政府人員更替帶來的風險。

丙、金融機構與地方政府性債務未來的發展

一、資產置換形式化解債務不可避免,金融機構應做好應對準備,避免廉價資產化解債權。自國家審計署2013年公告政府性債務後,沒有再實施全國性的普查,但據部分研究機構判斷,規模擴張應很迅速。在地方政府財政能力無法償還債務時,必然提出資產化解債務的方案。

目前,部分地區已經出現的土地使用權資產化解、國有股股權化解等方式。此時,地方政府必然有高估化債資產的衝動,金融機構應提前做好應對,在法律合同文本和預案中,有防止資產高估的方法。

二、做好對地方政府性債務的分類管理,特別是教育機構債務,應謹慎對待。中國學校的收入主要來源為財政撥款、學生繳費和捐贈資金;財政撥款和學生繳費主要是維持教師工資和教學正常開支,捐贈資金大多是定向用途,而且規模普遍佔比很小。

目前,大量學校為了新校區建設而大量舉債,部分學校連利息也無法償還,類似事件,媒體多有報道。金融機構在對政府負有償還責任的貸款,應盡可能縮減規模,對擔保責任貸款應視情況合理而配置資產業務,對政府直接貸款,則要採取銀團貸款等手段防範風險。

三、總體上,壓縮地方政府性債務在資產業務總規模中的佔比。從宏觀看,地方政府性債務的膨脹,會令政府採取寬鬆的貨幣政策,使得資產業務利潤貶值。另一方面,從目前中國的經濟形勢看,財政收入增長困難、支出壓力增大的情況下,繼續膨脹的地方政府性債務風險突顯,建議金融機構增加零售業務規模,有效防範風險。

【數據與引文來源】

政府性債務數據:中國國家審計署2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》

財政收支數據:中國國家統計局2014年統計年鑑

莊太量為香港中文大學全球經濟及金融研究所常務所長及南京大學思源講座教授;王旭為清華大學—香港中文大學金融MBA課程學生。

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