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2015年10月14日

葉兆輝、羅亦華、黃浩傑、肖雲鈺

扶貧工作 迎難而上

這篇文章旨在探討政府政策(下稱「政策」)介入前後,貧窮人口和貧窮率改變的解讀方式。香港的貧窮研究以住戶每月入息中位數的50%界定為貧窮線,貧窮率即是在貧窮線之下的人口所佔整體人口的百分比。

根據政府2013年貧窮情況報告的分析,貧窮率與人口年齡和住戶人數有較大的關係。在人口年齡方面,老年貧窮率遠比整體貧窮率高一倍:當「政策」介入後,65歲以上的老人貧窮率在2009年和2013年均在33%左右,而整體貧窮率則只有15%左右。

在住戶人數方面,就不同住戶人數的貧窮率分析解讀,單身或小住戶人數家庭的貧窮率,均比大住戶人數家庭的貧窮率高:當「政策」介入後,2009年和2013年1人住戶的貧窮率分別為19.9%和17.4%;2人住戶的貧窮率在2009 和2013年分別為24.3%和22.0%;3人住戶的貧窮率在2009年和2013年的數字分別為16.0%和14.0%;三者比4人或以上住戶人數的貧窮率高。

真正脫貧理應更多

此外,撇除外籍家庭傭工人數,香港的總人口由2009年的653萬增長至2013年的670萬。在理解貧窮人數和貧窮率的轉變時,除了解各個人口組別內貧窮情況的變化外,究竟在人口老化、家庭住戶人數逐漸減少、整體人口增長這些不利紓緩貧窮的人口結構因素影響下,貧窮的真實面貌是如何?香港的扶貧工作應該如何才可以迎難而上?

2009年的貧窮率在「政策」介入之前是20.64%,之後是15.97%。所謂「介入」,是指在原住戶收入之上,扣除稅項和回撥所有恒常現金福利(例如綜合社會保障援助﹝綜援﹞、高齡津貼、長者生活津貼、傷殘津貼及鼓勵就業交通津貼等)。當中4.67個百分點的減少是「政策」介入後的效果。

2013年,貧窮情況相比起2009年有一定程度的改善:貧窮率在「政策」介入前由20.64%跌至19.93%,「政策」介入後由15.97%跌至14.49%。以「政策」介入後的貧窮率為例,2013年的比2009年的下降1.48個百分點,如果以統計數學的分解分析(decomposition analysis,作用是量化每個個別因素對整體貧窮率轉變的影響)作深入研究【表1】,就會發現假設2009-2013年間人口結構(即年齡結構和家庭住戶結構)維持不變,只有各個人口組別的貧窮率改變的話,貧窮率在這4年間「實際上」下降2.02個百分點。

由於人口結構的趨勢不是短期政策能夠改變的,所以其變化亦可視為不可抗力的。如果把這個對人口結構的理解與「實際上」所下跌的貧窮率一起解讀的話,不難得出一個結論:真正脫貧的人理應更多,一部分的人口只是受到人口結構的趨勢而無可避免地跌入貧窮區。

從分解分析得出的數字可見,若2009-2013年間只有人口年齡結構改變,家庭住戶結構及各個人口組別的貧窮率維持不變的話,「實際上」所下降的整體貧窮率,便會因人口老化現象而抵消0.32個百分點。

人口老化影響數據

同樣道理,假設4年間的人口年齡結構及各個人口組別的貧窮率不變,單人或小住戶人數家庭的增加,則會抵消「實際上」所下降的整體貧窮率0.23個百分點。如果把以上各個因素對整體貧窮率的貢獻以簡單數學算式說明,即:

1.48%(整體貧窮率轉變)=2.02%(各人口組別貧窮率變化)-0.31%(人口老化)-0.23%(小住戶人數家庭的增加)

如果以貧窮人數作比較,也有同樣的結果和解讀。「政策」介入後,貧窮人數從2009年的1043500人減少至2013年的971700人,即減少71800人。不過,如果同樣以分解分析來看,在其他因素不變的情況下,單是人口老化,已令貧窮人數增加21237人、單身或小住戶人數家庭的增加令貧窮人數增加14941人、總體人口人數從6533200到6704000的增加,也令貧窮人數增加26067。

如果只有各個人口組別的貧窮率改變,2009年到2013年的貧窮人數應該減少134045人,但是因為以上3個人口結構因素的趨勢,已抵消本來應有的效果,僅僅減少71800人。這樣的分析,對「政策」介入前的貧窮率和貧窮人口變化也同樣適用【表2】。

因此,人口老化,以及由於近期離婚人數的增加而導致的單身人數增加、住戶人數減少,都令貧窮情況惡化。在政府報告的數字上,只能看到整體貧窮率或貧窮人口的減少;當我們用分解分析去分拆各部分原因,便能知道各個方面的原因對整個貧窮情況的影響。

根據政府統計處分析,估測之後的人口老化、住戶人數不斷減少,以及整體人數增加都會更加嚴重,這樣會令扶貧遇到更大困難。所以,當整個社會評估貧窮率和貧窮人口的增減時,希望能更清楚、更細微的分析,即政府通過恒常現金介入後的扶貧效果,實際影響有部分由以上3個不利因素抵消。

總的來說,其實我們一直討論的都是相對貧窮,也就是一個收入數字的分布, 無論怎樣都會有或多或少的人落入貧窮線以下。因此,在評估扶貧效果時,不能着眼於數字的改變,而要更深入探討內在的因素,從而制訂更聚焦的扶貧干預措施。

我們不希望單單依靠恒常現金資助作為扶貧,而是更加希望社會的不同群體能更活躍地加入經濟活動,在工作方面,工人能得到合理的薪酬,令他們毋須跌落在職貧窮之列。當貧窮老人增加的時候,也應該收集更多資料和數據,重新檢視有多少是資產富有、收入貧窮的老人。

提供友善工作環境

在這樣一個老齡化不斷惡化的社會中,也須注意怎樣釋放60歲以上老人的勞動力,要給他們一個工作的選擇。社會也應該多注意配合這一班老人,例如提供更好的醫療服務、健康保險,或者更靈活的工作安排,一方面讓他們的繼續就業而不會影響年輕人上位,另一方面他們的人力資源能更好的給予運用和發揮。

對在職貧窮的人而言,幫助他們掙到更高薪酬的同時,希望能建立更好的家庭友善環境的工作機制,令更多婦女投入工作,幫助她們增加收入、財政獨立、改善生活的同時,不會影響她們的家庭生活,如更好的兼職安排或更靈活的工作時間。更重要的是,長遠的公共房屋策略如何滿足低收入單身人士或小家庭的需要。

對年輕人來說,應該不只給他們一份工作(job),而是一份事業(career),更是一種生活(life)。筆者最近一次到紐約訪問時,得知一位畢業生喜歡在那兒工作,因為她不僅獲得一份事業,更是一種能實現自己興趣和志向的生活方式。

總的來說,在可見的將來,人口老化、家庭住戶人數減少等情況,將會日趨嚴重。現時政府的扶貧工作雖初見成效,但單靠恒常現金資助,無助面對長遠的挑戰。要迎難而上,扶貧策略須有針對性,並團結各方力量,減少對立面,齊心營造社區為本利他的環境,為我們的年輕一代創造有質素和文明的生活。

葉兆輝為香港大學社會工作及社會行政學系教授;羅亦華為香港大學社會工作及社會行政學系助理教授;黃浩傑為香港大學社會工作及社會行政學系研究助理;肖雲鈺為香港大學社會工作及社會行政學系研究生。

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