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2015年10月3日

戴耀廷 法治人

基本法欠防中央干預機制

《基本法》要能成功,取決於能否在「一國」與「兩制」之間取得一個可以同時兼顧中央與香港的根本利益,讓雙方的利益達致最大化但又不損另一方利益的平衡點。這理應是《基本法》制定時的目標,也是受《基本法》影響各方,尤其是處於弱勢一方的港人的期望。

《基本法》第22條規定:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。這條文的目的就是要防止內地官員干預香港的內部事務,讓香港能自行管治,自行行使《基本法》賦予的高度自治權。不過,《基本法》也加入不少條文,讓中央政府若是執意干預的話,也是無法有效防止或制止得到。

首先,全國人大常委會按《基本法》享有多項權力,包括在特定條件下把由特區立法機關制定的法律,若是違反《基本法》條文,發回特區立法機關的權力;以及在特定條件下制定直接適用於特區的法律的權力。

不過,最重要的還是全國人大常委會解釋《基本法》的權力。有了這權力,全國人大常委會就可無限擴大已有的權力。全國人大常委會就是以解釋權,確立它擁有決定香港政制改革是否啟動及設定政制改革框架細節的權力,即使這都不載於《基本法》內,甚至也不直接載於釋法的決定內。全國人大常委會可以任意行使解釋權,去取得任何它在當下認為需要有的權力,而是無從制約的。

雖然理論上,全國人大常委會的權力不能凌駕於全國人大的權力,故無論是全國人大常委會的釋法決定,或是以此引申出的任何其他權力及決定,都不能與全國人大所制定的法律及決定相違背。《基本法》是由全國人大頒布,因此全國人大常委會的釋法決定及其他所有的決定,都不能違反《基本法》。問題是,《基本法》以至中國憲法也沒有有效的機制,讓人向全國人大申訴,挑戰全國人大常委會的決定,即使我們有理據指出它們是違反了全國人大所制定的《基本法》。

此外,行政長官按《基本法》的職責之一,是要執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令。由於行政長官還不是由港人經過真正的普選制度產生,故即使中央政府向他發出的明令暗喻超出了《基本法》的範圍,或是不能達到上述「一國」與「兩制」之間最好的平衡,他也不敢拒絕,為港人據理力爭。

更不堪的是,現任的行政長官,根本不以港人的根本利益為依歸,有時候更是為了迎合上意,犧牲港人的利益以換取自己能保着權位。但由於他不是由港人普選產生,我們也沒有足夠的憲制資源去制衡他。惟有當行政長官是由真正的普選制度產生,我們才能寄望這樣的一位普選行政長官,在狹窄的政治空間,運用高超的政治智慧和手段,防止中央過度的干預,並尋索那能兼顧「一國」與「兩制」利益的最佳平衡點。這也是為何普選行政長官對「一國」及「兩制」都是那麼重要。

還有,在過去多年,中聯辦在香港社會內所扮演的角色,已遠超一個聯絡辦公室所應有的功能。回歸早期,中聯辦還不敢明目張膽地在香港進行統戰工作,但在近幾年,中聯辦已不怕撕破面紗,公然在香港進行統戰,甚至直接發施號令,統合所有親建制的力量,對香港內部的改革力量進行各種各樣的收買、挑撥及打壓;大至政改,小至港大校委會委任副校長,都不難見到中聯辦插手的痕跡。

中聯辦主任儼然成為香港特區的黨委書記,「超然」於他認為是超然於行政、立法及司法三權之上的行政長官。雖然《基本法》第22條規定中央人民政府所屬部門不得干預香港特區自行管理的事務,而中聯辦是中央人民政府下的部門,但中聯辦這樣明目張膽地干預香港特區的事務,《基本法》卻缺乏任何有何有效的憲法機制去防止或制止。

要使「一國兩制」成功,尋索能兼顧「一國」與「兩制」利益的最佳平衡點,是至關重要。但要做得到,就要有憲制去監督《基本法》的實施,防止處於強勢的中央政府及官員,過度干預香港特區的自治權力。

《基本法》的問題就是欠缺這樣的有效監督憲法實施的機制,促使達到那最佳的平衡點,反導致在過去的18年,在執行《基本法》時,變得愈來愈偏向於「一國」,壓制了「兩制」。

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