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2015年8月15日

戴耀廷 法治人

基本法原設計問題

由《基本法》條文的演繹問題,我們來到《基本法》原設計本身出的問題。原設計在不少地方,本身已先天存在制度設計上的偏頗,當《基本法》全面運作後,這種制度性的偏頗,在制度內外產生了不少憲法、政治和社會衝突。

第一個例子是有關立法會議員的提案權。在之前的文章,我已指出《基本法》是希望實行「行政主導」,但因其他部分未能配合或因政治環境改變,令這憲法原則根本實行不到。但原設計仍有不少是要實行「行政主導」的條文,包括關於提案權的第74條。此條規定立法會議員不能提出三類法律草案:涉及公共開支、政治體制或政府運作的草案。若草案涉及政府政策,他們是可以提出,但必須得到行政長官的書面同意。

在1997年前,立法局議員的提案權在殖民地的「行政主導」下也是受到限制的,但也只是涉及公共開支的草案,須得到港督同意才可提出。《基本法》所設下的限制比原先殖民地時代的嚴厲得多。限制範圍擴展至公共開支、政治體制、政府運作和政府政策,而前三項的限制更是絕對的。原意是要完全削掉立法會議員提出改變政策草案的權力,即使那並不涉及公共開支。1997年前,立法局議員曾成功以私人條例草案的方式修改了一些法例,帶來重要政策改變,但這在1997年後就沒可能發生了。

若「行政主導」真能有效由行政長官主導一切,立法會完全受制而無從反擊,那問題可能只是在於行政機關過於強大。但現在行政又未能主導得到,不過又要削立法會的權力,那自然加劇了行政與立法機關之間的衝突。立法會議員既沒有提案權,就只能以其他方法(如拉布)抗衡行政機關了。現在的情況是「畫虎不成反類犬」,更令行政與立法之間的矛盾難以化解。

另一個例子就是內地人來港定居的審批權。《基本法》第22(4)條規定,中國其他地區的人進入香港須辦理批准手續。條文雖未有明文規定是由內地政府部門審批,但在實際操作上,卻是完全由內地政府部門審批,香港特區入境部門沒有任何審批、覆檢或拒絕的權力。

回歸前,內地人進入香港也是依從每天配額及單程證的安排,亦是完全由內地政府部門決定哪些人可取得單程證來港,港英政府不會覆檢和拒絕。但整個安排是由港英政府與中國政府經過協議定出來的。現在,這把審批權寫進《基本法》,令特區政府即使要提出異議也不可能。

回歸以來,內地人來港取得香港的居留權,已產生多次社會爭議,包括港人在內地所生子女與內地人在港所生子女的問題。新移民到港後的融合問題,以及最近內地遊客和內地水貨客在香港社會所引起的衝突,都挑起中港之間的矛盾。

歸根究柢,是《基本法》的原設計,把內地人進入香港的權力完全置於內地政府部門手上,反而享有高度自治的香港特區政府,竟然是無從置喙。

問題的重點不是內地人是否應獲批進入香港旅遊或居留,而是難以解釋為何制度上要把審批權一面倒地交到內地的政府部門手上,而香港特區政府在這方面是一點權力也沒有。入境管理本應是自治權力範圍之內的事,但香港特區卻不明不白地沒有這方面的權力,導致不少香港人心存不滿,才引發出抗拒內地人的心態,更導致香港人與內地人之間的關係愈益惡化。

這些原設計制度上的偏頗,是現在不少政治和社會衝突的根源。若要化解這些衝突,必須回到《基本法》的原設計,全盤檢視這些條文,如何在回歸後,因着政治和社會環境的改變,已變得不合時宜,甚或導致不少衝突出現;並重新設計相關制度,配合新的政治及社會狀況,那才有望成功。

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