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2015年7月18日

戴耀廷 法治人

基本法欠缺與多了什麼?

在上星期的文章,我以「行政主導」為例,指出《基本法》的第一類問題是條文原先希望實行的體制或原則,因其他部分如《基本法》其他安排或配套的法律未能配合,或因政治環境改變,令原設計難以實行。

《基本法》的第二類問題是它存在重要遺漏。例子也與「行政主導」有關,就是沒有關乎政黨的條文,以及設計制度時,尤其是行政與立法機關的關係,沒有充分考慮政黨應有的角色。在分析「行政主導」時,我已指出因立法會引入選舉,會令行政長官再難像港督於殖民地時代般,可以掌控立法機關或至少發揮足夠的影響力,最終導致特區行政機關在施政上寸步難行。

相信任何對民主制度有粗略認識的人都知道,政黨發揮重要整合經選舉產生的政治力量,令民主制度順暢運作,故此有選舉就不可能沒有政黨。

不過,在起草《基本法》時,由於在一黨專政下談其他政黨在快將成立的特區的角色,還是禁忌,故最後《基本法》沒有提及政黨。

當時的起草委員會天真地以為能在沒有政黨下,行政長官仍可以繼續實現「行政主導」。但回歸後不久,已證明這是行不通的,最後只能依靠行政長官的個人威望去有限地維繫行政與立法機關的合作關係。但到梁振英出任特首,他既無能力也無威望,反把行政與立法機關所餘無幾的信任耗盡,致使現時行政與立法的關係,陷入歷史的最低潮。

《基本法》既沒有考慮政黨的角色,就更不會考慮執政黨所能發揮的作用。政黨是禁忌,執政黨就是禁忌中的禁忌了。在中共的專政統治下,只能有一個執政黨,就是共產黨,故在香港特區內不可能有另一個執政黨。但沒有執政黨,行政長官在立法會內一票也沒有,即使怎樣努力建立管治聯盟、委任建制派不同的政黨代表加入行政會議,都不能保證這些政黨會在關鍵時刻站在行政長官的一邊,除非北京政府命令他們一定要在某事上支持行政長官。

執政黨的安排就是行政長官可以是一名政黨領袖,而他的政黨能在立法會取得一定數量的議席(即使不是大多數),那就更能保證行政與立法機關有更好的合作關係,因行政長官所屬政黨的議員在立法會內會忠誠地為政府政策護航。

因此,要改善行政與立法機關的關係令管治順暢,就不可能不考慮政黨和執政黨的角色。我們不一定需要《基本法》有直接關乎政黨的條文,但起碼要把政黨和執政黨的角色納入政制設計的總體思考中。

這起碼要有三方面的改變:一、必須刪除行政長官現在不能是任何政黨成員的規定;二、必須制訂《政黨法》,確認政黨對政制運作的正面和積極作用,以幫助持不同政治信念的政黨在香港發展起來;三、必須改革立法會的選舉辦法,因現行的比例代表制只會鼓勵大量的細小政黨出現,令執政黨難以出現。

《基本法》的第三類問題是在現有條文上,無故地加入新的規定,破壞原先的設計。例子是行政長官提請全國人大常委會解釋《基本法》的權力。

《基本法》條文原只明文規定只有特區法院在特定條件下,才可提請全國人大常委會解釋《基本法》,但在有關內地子女居留權的爭議,當時的行政長官董建華因不想依從終審法院對相關《基本法》條文的解釋和裁決,便無中生有地透過國務院提請全國人大常委會重新解釋相關的《基本法》條文。而全國人大常委會運用其無所不能的解釋權,竟接受並確認了行政長官是擁有這項權力,且沒有設下任何提請的條件,推翻了終審法院原先的解釋,實質也推翻了終審法院的裁決。

原先只由終審法院在特定條件下提請全國人大常委會解釋《基本法》的安排,原是希望在一個國家內實行兩套完全不同法制的時候,維持一個相當微妙的平衡,但董建華只考慮短期的利益,而最終在原《基本法》條文上僭建了這新的安排,對特區的司法自治、終審法院的終審權和司法獨立,造成難以彌補的破壞,直接影響終審法院以後多年涉及《基本法》訴訟的裁決取向。

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