2015年6月27日
5月23日,筆者獲邀參加「超越三跑」論壇。與會的其他講者,包括運輸及房屋局代表、香港機場管理局的馮永業。馮先生是眾多前政務官中筆者甚為佩服和欣賞的一位,他的滔滔雄辯、資料滾熟、思路清晰,令人印象深刻。正因如此,聽眾很容易墜入邏輯謬誤的陷阱(the trap of logical fallacy)。
筆者重申立場,一貫贊成香港機場必須盡快擴建以配合香港整體社會經濟發展,但也一貫不認為目前的「三跑系統」是擴建機場的最佳方案。馮先生2011年入職機管局企業發展執行總監,主要職責便是硬銷前人訂定的「三跑」方案。主宰機場擴建計劃的機管局,縱使做了三次的機場總體規劃大綱,結果還是選擇沒有營運效率和財務可行性的「三跑系統」,相信主要基於它是可以最快上馬,與當年在赤鱲角興建新機場的決定,同出一轍。
航空公司、物流公司及其他與航空事業相關的企業和工會(空中服務員工會除外)必然是支持香港機場的任何擴建計劃,不管「三跑」本身是否有成本效益,反正又不是他們付鈔的。在支持一方站隊的,還包括普遍商界、工程界、專業顧問界、承建商、供應商等,它們均有千絲萬縷的利益關係。
再者,在某些市民眼裏,反對「三跑」的一方被視為阻礙社會發展、挑戰政府威信的一群,或追求理想的環保人士。市民本身也普遍認為機場問題太複雜,不是他們的知識面所能及;最不幸的是,政黨和立法會議員亦鮮有對「三跑」問題作深入分析;「三跑」在很多人腦海中已是個事在必行、不可逆轉的決定。在此形勢下,這場原本是科學理性的決策博弈變得強弱懸殊。
本文檢視機管局堅持「三跑」方案的理據及其存在的規劃和決策謬誤。香港新機場自1998年營運至今,機管局共制定三份機場總體規劃大綱。每5年做一次,雖然每次都前瞻20年做好預測,卻處處暴露其規劃上的短視:
一、機管局沒有及早重新檢視和正確面對原赤鱲角島上建機場的先天性缺陷。赤鱲角機場因大嶼山山脈地理環境所限,加上升降空域與周邊機場重疊,令兩條跑道無法有效運作。
二、歷次機場總體規劃有違策略性規劃其中的一個基本原則——前瞻考慮、一次規劃、分期實施、經常檢討。機管局理應先規劃好一個可持續擴展、技術和財務可行的長遠總體規劃框架方案,甚至是一個可容納4至6條跑道的機場終極方案,為下一代預留空間,預先規劃配套設施,讓他們可按將來實際經濟發展與航空交通運輸需求情況,分階段實施。
三、在多次總體規劃大綱制訂過程中,從來沒有認真考慮其他可行方案,如第二機場或加強與其他珠三角機場協作等。在擴建機場方案提交到行政會議審議時,其他可選擇方案都沒有向各成員展示和闡述。
四、在「三跑」方案提交城市規劃委員會審議時,機管局沒有提供一份空中交通影響評估(air traffic impact assessment)報告。根據機管局預測,到2030年,珠三角主要機場的客運量總和將達3億人次,到時空域會非常繁忙,有可能不勝負荷。
然而,航空交通管理的多方協調方案、按照國際民航組織(ICAO)附件19制定的空中交通管理系統(Air traffic management system)的安全風險評估(Safety risk assessment)、空中交通管控(Air traffic control)的實時模擬(Real time simulation)測試均一一欠奉。
交通影響評估(TIA)是任何發展方案向城規會申請規劃批准時必不可少的技術文件。城規會於5月8日刊憲修訂赤鱲角分區規劃大綱草圖,其規劃審議程序和決定過程容易受到質疑和挑戰。機場擴建計劃必須具備營運效率、成本效益、環評合格和可擴展性。筆者呼籲港府重新檢討計劃,作出理性、科學、客觀的方案比較;從經濟、民生、可持續發展、中港融合等層面出發,與民共議,尋求共識。
5月20日,高等法院批准兩個與環評相關的司法覆核申請,自有其一定的理據。有危就有機,現在是關鍵時間節點,有可能長達4年的司法覆核,正好騰出重新規劃設計所需的時間。共識一旦形成,阻力消除,項目才可順暢開展。
回應一下運房局對「三跑」的良好願望——It's not "Why" & "Whether", but "When" & "How"。筆者認為「機場擴建計劃」應該回歸到"What" & "Where"的起點。
真理愈辯愈明,該做的技術評估都做了,方案比較分析後,如果「三跑」仍然是最佳方案,也得要擺清事實和道理,讓市民心服口服。
文章只代表個人意見,不代表學會立場。
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