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2015年5月18日

鄧樹雄

釐定適度財政儲備水平意義不大?

各國多以控制赤字,而香港則以達到一定的財政儲備水平,來衡量審慎理財的成效。港英時代曾制定及多次修訂財政儲備適度水平的準則,何時及如何修訂該準則對審慎理財均有不同的影響。本文探討特區政府成立以來的4任財政司司長對這問題的處理及最新發展。

曾蔭權準則:需巨額儲備以穩定港元滙率

回歸後,首任財政司司長曾蔭權在其第一份預算案(1998/99年度)即提出釐定財政儲備適度水平的新準則:他認為,財政儲備應維持相等於12個月政府開支的數額,並以3個月政府開支的數額作為增減幅度,作為應付日常運作及處變應急需要;此外,為穩定港元滙率需求,則採用M1定義的港元貨幣供應作為財政儲備的基準,而增減幅度則為M1貨幣供應量的25%。根據此準則計算出財政儲備適度水平應介乎相等於18個月(下限)至28個月(上限)的政府開支,約為當時的3000億至5000億元之間(見1998/99預算案第57至65段)。

這一新準則的要求極高,遠超港英時代的水平。曾蔭權以巨額儲備成功抵禦九七回歸後亞洲金融危機對港元的衝擊,所以他認為新準則要明確的訂明財政儲備有穩定港元滙率的功能,他採取較保守的立場是可以理解的,當然,這與當時特區政府擁有高達4460億元財政儲備有關,足向外界表明特區政府有決心及能力去捍衞港元。不過,在1998/99預算案附錄的財政預算準則中,並未單獨列出財政儲備準則,只在現金流量盈餘/赤字總額準則中,提及「維持充足的財政儲備」而已,直至2001/02年度預算案仍如此。

梁錦松準則:儲備只須應付日常及應急之需

要落實曾蔭權新準則並不容易:其一是要不斷有巨額年度財政盈餘補充;其二是特區政府不易動用財政資源,故各界咸表不滿。曾蔭權於2001年5月接任政務司司長,並由銀行家梁錦松繼任財政司司長。梁錦松於2001年6月初出席立法會財經事務委員會時已表示,各界對曾蔭權準則的恰當性多有不滿,所以他會檢討該指引;在2002/03預算案諮詢過程中,亦有多人表示須重新釐定財政儲備的適度水平,關鍵在於財政儲備應否具備穩定滙率功能。

梁錦松果於其首份預算案(2002/03年度)指出,自亞洲金融風暴後,金管局已逐步落實一系列措施以強化港元滙率的穩定,故認為財政儲備毋須與貨幣供應量M1掛鈎,只須預留一筆相等於12個月的政府開支左右的財政儲備,以應付日常及應急需要(第62段)。這一新準則大大降低了財政儲備的適度水平,梁錦松更把財政儲備準則在預算案附錄的財政預算準則中單獨列出,訂明「政府的目標,是將儲備的水平,維持在相等於12個月的政府開支總額。」

唐英年準則:市民難以理解的充足財政儲備

梁錦松做了兩年財政司司長便因故辭職,接任的是來自工業界的唐英年,當時特區政府財政不穩,數年間財赤幾達2000億元,財政儲備大幅下降。2004/05預算案的「中期預測」顯示未來5年根本連梁錦松準則的要求都無法達到,但唐英年並沒有調低梁錦松準則,幸好香港經濟於2004年中復甦,走出通縮陰霾,2004/05預算案最終轉赤為盈,財政狀況持續好轉。

曾蔭權於2005年夏接任行政長官後,財政儲備適度水平的爭論再起。由於唐英年認同(或可能被說服)財政儲備負有穩定港元滙率的功能,所以修訂梁錦松準則是遲早的事,突破點是2006年國際貨幣基金會(IMF)的訪港報告。IMF每年均例行訪港,檢視香港的經濟狀況並發表報告,2006年的報告重點分析香港的公共財政狀況,IMF關注到香港稅基狹窄,政府收入不穩定及人口老化會對中期的政府開支帶來壓力,認為假如沒有任何政策轉變或改革,則香港的理想儲備水平應該維持相等於本地生產總值的30%至50%,以應付收入波動;而在2030年則額外需要相等於本地生產總值的30%儲備,以應付人口老化所帶來的財政壓力。

比較曾蔭權準則與IMF建議,竟驚奇地相似。若以公共開支佔本地生產總值20%的上限來說,則30%和50%的本地生產總值分別相等於18個月和30個月的政府開支。換言之,IMF建議重現曾蔭權準則,只不過沒有公開說出來吧了。當然,IMF更保守,建議另外再須相等於18個月的政府開支以應付人口老化問題。多年以來,IMF的訪港報告多數反映特區政府的看法,相信2006年的報告也不例外,難怪唐英年非常重視IMF建議,但仍要多聽意見,如決定需否及如何修訂梁錦松準則。

議員譚香文果於2007年1月10日在立法會提出「提升公共財政管理效能」動議辯論,其中提出要「明確訂立適當的財政儲備水平」,並獲支持通過;陳鑑林議員的發言十分精采:「我們認為當年的財政司司長訂出這個12個月的開支標準,目的是讓政府在財政狀況較為惡劣的情況下,可以更靈活地制定財政措施和政策,包括紓解民困,因為當時這方面的情況相當嚴峻,以及可以稍為偏離《基本法》,盡量避免有關赤字的規定,把滅赤的目標延遲數年。這種情況可以說是一個非正常化的標準。不過,我們亦認為在不同的經濟環境下,財政儲備的水平應該有不同的看法。因此,對於將財政儲備訂於相當於12個月的政府開支,我們認為應讓社會作進一步討論,以尋求一個更穩妥的共識才制定,這樣會較為合理。」

陳鑑林似為特區政府解窘,指出梁錦松準則是一個所謂非正常化的標準,但他有意略去有關財政儲備應否負有穩定港元滙率功能的爭論。相信唐英年也深知未能提出令人信服的理由,所以在2007/08預算案強調還須多聽意見。雖然他再次稱讚IMF建議,但也指出財政儲備毋須不斷增加,只須保持在一個適當水平,以應付不時之需。不過,唐英年卻出其不意的把2007/08預算案附錄內財政儲備準則修改為「長遠而言,政府的目標是維持充足的儲備。」換言之,取消了財政儲備相等於12個月政府開支的梁錦松準則,但唐英年未界定何謂「充足」,讓其繼任人決定。

曾俊華:「充足」等同「愈多愈好」

唐英年升任政務司司長後由曾俊華接任財政司司長,他果真在2008/09預算案諮詢時問及「何謂適當的財政儲備水平?」可是,曾俊華從未在任內發表的預算案中論及新準則問題,他更於2010/11預算案提出要增加儲備:「在有需要時,我會果斷動用財政儲備去推行措施穩定經濟及社會。不過,我必須審慎行事,在適當的時候更要再次充實我們的儲備。經過這次金融海嘯,我們應該更加體會到充足儲備的重要性。長遠而言,香港人口老化,工作人口減少,稅基會更趨狹窄,我們更加須要未雨綢繆,增加儲備以應付這些挑戰」(第42段)。立法會秘書處資料研究部指出,此段文字足證特區政府已表明毋須依循梁錦松準則,並認為財政儲備愈多,抵禦外圍經濟波動的能力愈強(見2011年1月14日立法會秘書處有關《公共財政政策的檢討》的參考資料)。曾俊華在其後的預算案不斷重複要重建及維持足夠財政儲備的論點,但從未界定何謂「足夠」。

對多年來曾俊華從未回應立法會於2007年初通過要求政府明確訂立財政儲備適當水平的動議,連建制派的蔣麗芸議員也按捺不住,在立法會詢問政府有否有明確的準則去釐定財政儲備的適當水平?財經事務及庫務局局長陳家強代表政府回答時指出,「由於財政儲備有多項功能,外圍經濟存在隱憂,因此,為財政儲備訂定一個『適當水平』的指標,意義不大。」(見2013年12月4日立法會第13題)

意義不大:解釋重新界定審慎理財

陳局長應是深思熟慮後才說出「意義不大」的話,否則他大可沿用他一貫強調充足儲備的模糊答案敷衍過關,故也應是官方的新立場,可惜這只是書面回答,當時並沒有跟進問題,其後亦好像沒有相關提問或動議辯論,難道各議員都認同陳局長的「意義不大」觀點而不再糾纏嗎?陳局長的答案亦使人驚覺「長遠財政計劃工作小組」報告書只談人口老化、開支急增會耗盡財政儲備,並提出控制開支和各種增加政府收入的方法,但沒有談及應否及如何維持財政儲備適度水平的問題。連《基本法》第107條有關審慎理財的條文也沒有提及財政儲備,難道討論財政儲備準則真是意義不大嗎?

在港英時代,常因應當時的經濟表現及政府的財政狀況,而不時調整財政儲備適度水平的準則,以制訂合宜的預算措施和善用財政資源,無損其審慎理財。但自80年代中至九七回歸,港英政府卻不再列明財政儲備的適度水平,只強調預算案的目標是要維持充足的財政儲備,這與當時港英政府要與未來的特區政府平分年度賣地收入及興建新機場等十大工程的巨額開支有關,各界多表諒解,並無苛責,而港英政府實際留給特區政府的財政儲備,更遠大於《新機場諒解備忘錄》的要求。

回歸後,曾蔭權重訂財政儲備準則,是落實審慎理財一重要環節;但特區政府竟然仿效回歸前港英政府的伎倆,自2007/08年度起,預算案便只強調維持充足的儲備,而不提財政儲備的適度水平。特區政府的情況與回歸前的港英政府大不相同,特區政府自2004/05年度起已走出通縮時代及重建穩健財政,曾蔭權於2007/08年度《施政報告》更因財政儲備急增,提出於2008/09預算案削減1%的直接稅稅率以還富於民。自2004/05年度起,各年度都錄得結算盈餘,包括2009/10的經濟衰退年度。故特區政府的財政狀況極度充裕穩固,那麼堅拒訂出財政儲備適度水平又有何原因?事實說明了曾俊華認同財政儲備愈多愈好,難怪自由黨議員田北俊於2010年夏天撰文批評儲備再多也無用,解決深層次矛盾更重要。恒隆集團主席陳啟宗更於2013年夏天痛罵曾俊華於基建、教育和醫療方面「應使不使」,歷史會證明曾俊華是「大罪人」。面對猛烈的批評,曾俊華只是「感覺非常沉重」,而不能以理服人。

香港現已慣叫口號,而懶作深度分析,竟從政治層面擴至財經領域,教人唏噓。陳局長是國際著名財務學學者,又深明特區政府公共財政管理,如果真如他所言「制訂財政儲備適度水平的意義不大」的話,這應是特區政府對審慎理財的新解釋,必將是學術研究及議會辯論的新焦點,陳局長責無旁貸,應長文闡釋,拋開官腔,深入討論,愈辯愈明。

香港浸會大學經濟系前系主任

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