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2015年4月3日

鄧樹雄

人口老化與商品及服務稅

為應付人口老化對增加政府開支的挑戰,長遠財政計劃工作小組提出六項增加政府收入的建議。第一項建議指出:「政府的首要工作是保持、穩定和擴闊收入基礎。具體來說,政府須避免過分依賴直接稅收,……此外,政府應優化稅制,以確保稅收結構既切合本港的長遠需要,又能應付長久財政壓力。」(見工作小組報告書摘要第53段)該報告書更進一步指出:「我們不應排除將來開徵新稅的可能,但工作小組注意到,政府在2006年進行稅制改革公眾諮詢期間,曾建議開徵商品及服務稅,建議卻不獲公眾支持。由此可見,擴闊稅基的措施必定引起爭議。」(見工作小組報告書第7.39段)

工作小組對這個爭議貌似中立,卻迂迴暗示特區政府應重新審視開徵商品及服務稅(GST)。財政司司長曾俊華在今年的《財政預算案》接受建議,指出「政府於2006年就建議商品及服務稅進行了廣泛諮詢,社會當時未能接受這項新稅種。我們可以在適當時間再次審視擴闊稅基的可行性,務求有效穩定政府收入,增加直接稅寬減的空間。」(第151段)

基本不變的香港稅制

相信曾俊華會打鐵趁熱,做好準備,很快便會重議開徵GST。本文簡介本港稅制,討論稅務公平與稅制改革,開徵GST的爭論及稅改建議等,冀能為快將來臨的稅改爭論提供一點背景分析。

香港稅制簡單,四十年代之前只有間接稅,直至1947年制定直接稅(包括薪俸稅、利得稅及物業稅)的稅務條例,香港才有一個完整而簡單的稅制,由於直接稅並無徵收股息稅、利息稅、資產增值稅、遺產稅及財富稅;而間接稅只依重差餉、印花稅、博彩稅及應課稅品課稅等。沒有開徵稅基廣闊的GST,各種稅項的稅率也是甚低。港英政府與特區政府一致強調,香港的簡單稅制和低稅率政策是維持和提高競爭力的要素,必須堅守。

從近期兩個年度看,直接稅收佔政府收入40%,賣地和投資收入約佔政府收入25%,餘下35%則來自各種間接稅和收費收入。由於香港獨特的社會和政經環境、較寬鬆的稅務條例,以致直接稅的稅基狹窄,例如只有四成工作人口須繳納薪俸稅,交稅最多的5%納稅人則須繳交六成薪俸稅稅款;利得稅方面,則只有一成多的註冊公司須繳納利得稅,交稅最多的5%公司便已繳交超過八成稅款。這反映出薪酬差距巨大,以及大財團在各行業的壟斷情況嚴重。

直接稅中,只有薪俸稅有累進的邊際稅率,但累進程度自四十年代起便不斷下降,且又有標準稅率,故薪俸稅的累進程度甚低,例如現在薪俸稅最高邊際稅率為17%,而標準稅率則為15%,可見薪俸稅的累進程度不高,並不足以抵消間接稅的累退程度。

六十年代前,香港稅收以間接稅、特別是以差餉為主;到了六十年代中期,香港經濟起飛、七十年代經濟持續高速發展後,直接稅的重要性就已超越間接稅,且佔總稅收的比重不斷上升,故可改善稅務公平。不過,為了維持兩稅之間的平衡,八十年代的財政司遂訂下直接稅與間接稅60%與40%之比的準則,所以整個稅制乃介乎累退與比例之間。

二戰後,各國的社會和經濟迅速發展,為了使其稅制更有效配合和促進發展,各國多定期檢討及改革稅制,香港卻屬例外,因為香港稅制的目的只限於收取足夠的稅款,以支付政府開支而已。當有經濟不景導致巨額財赤時,港府會毫不猶豫地加稅,並檢討直接稅的稅務條例,以堵塞各種技巧及法律漏洞來保障稅收。

稅務條例檢討與商品及服務稅

港府分別於1952年、1966年及1976年三次成立稅務條例檢討委員會,它就是在這樣的背景下成立的;但港府從未檢討整個稅制的效率與公平、扮演各種社會及經濟發展的角色問題,就是三次的稅務條例檢討,也從不涉及稅收政策問題。

這種極其偏頗的立場當然引致各界強烈不滿,特別是從八十年代起,當香港社會愈見開放、政治逐步民主化後為然。港府無可避免地要付出代價,既不敢再成立稅務條例檢討委員會,更難以處理一些富爭議性的稅制問題,開徵GST的爭論就是最佳例證。

八十年代的兩位財政司彭勵治與翟克誠,曾先後提出開徵批發層面的消費稅以減少財赤,翟克誠還發出文件,向一些商界、專業及勞工團體諮詢,卻因該稅的累退性質得不到足夠支持而作罷;行政主導權力集中的港英殖民地政府也深知該稅的不良影響而不敢亂闖,最後無功而還。

回歸後,因九七亞洲金融危機而導致特區政府數個年度出現龐大財政赤字。當時的財政司司長唐英年在其首份《財政預算案》(2004╱05年度)中宣布成立內部工作小組,研究商品及服務稅,並於2006年中發表《稅基廣闊新稅項事宜諮詢委員會報告書》,作為諮詢文件,廣徵各界意見。該報告書詳列多種稅基廣闊的新稅項,而委員會特別推薦GST,指其有利於減輕直接稅的比重,加強稅制的穩定性,且任何人士消費均要付稅,非常公平。這一異於傳統稅務公平的解說引發更多爭論,官方論點難以令人信服,諮詢九個月後,唐英年因社會未達共識而宣布擱置開徵GST之議,纏擾近三年,再次無功而還。

若從1983╱84年度彭勵治首次提及此稅起計,可見有三十多年來,官方的說辭一成不變,未能掌握問題重心,以致無法處理稅制問題,這多少與政府架構內不重視政策研究有關;而官方倚重的學者又多是不熟悉本土研究、且更多是逢迎官方立場,而少深入評析。

今次長遠財政計劃工作小組建議特區政府重審GST來優化稅制,只寥寥數語,未知工作小組如何總結官方兩次諮詢闖關失敗的教訓?若單以為加上應付人口老化的考量,就足以說服各界接受GST,是否有點妙想天開、不切實際呢?

迄今已有百多個國家開徵GST,故GST也很普遍,那麼香港各界仍不斷抗拒開徵GST,是否不合理呢?各國國情不同,而香港更特別,由於香港只是中國的一個特別行政區,但享有財政獨立,毋須與中央政府分享稅款,也因為並無下級政府,毋須把部分稅款下撥。換言之,本來三級政府各有獨享稅種,但因香港的特殊情況令特區政府可獨享不同稅種的稅收,這解釋了為何港英政府及特區政府制訂及維持一個簡單稅制及採取低稅率政策,仍足以支付龐大的政府開支,以及累積巨額的財政儲備。既提高整體經濟的競爭力,又減輕各界的稅務負擔。官方當然不斷強調這些優點,卻甚少提及其不良影響,以致各界多未能正確理解香港稅制的問題。

簡單稅制與貧富懸殊

由於香港稅制簡單,沒有徵收許多與財富有關的稅項,如沒有開徵資產增值稅、富人稅、豪宅稅、土地閒置稅等,更取消多項與財富有關的稅項,如利息稅、股息稅、遺產稅,或減低股票交易印花稅稅率等等。

換言之,在低稅率政策及少向財富徵稅的情況下,香港稅制有利於財富積累,而並非是一個有利於所得重分配的累進稅制;香港產生多名世界級排名前列的富豪,可見一斑。不過,這亦令許多產業出現壟斷性的大財團,損害民生。這解釋了為何香港的貧富懸殊不斷惡化,量度貧富懸殊的堅尼系數(按︰1為最差、0為最公平)在1996年已升逾至0.518,到2011年更再升至0.537。

貧富懸殊的程度是先進經濟體系中最差的,更差於許多發展中的經濟體系。無論芝加哥學派的經濟學者如何費勁為政府解窘,均無法掩飾香港貧富懸殊急劇惡化,中產階級向下流動的兩極化現象。從這幾年香港的社會經濟的發展來看,相信2016年公布的堅尼系數會更高,令特區政府尷尬,對現屆及下屆的行政長官都是一個很大的考驗。

一般市民難以了解香港稅制,只要特區政府不苛捐雜稅,每年《財政預算案》能有多些「派糖」措施就心滿意足了。倒是大財團及富裕階層最清楚本港簡單稅制和低稅率政策有利財富積聚的好處,這解釋了為何當年以建制及商界為主的起草委員積極及成功爭取在《基本法》第108條寫上「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策……」。所謂低稅政策,就是指簡單稅制和低稅率政策,當年這班香港草委用盡各種政治影響力確保低稅政策成為國策。

事實上,《基本法》乃一小憲法,實不應寫上政策性的條文,因這會規限了特區政府因應社會經濟環境而作出政策修訂的空間,財團與富豪可說是為了私利而挾持了香港社會的發展

人口老化、稅務公平與稅制改革

近年來民間開始覺醒,不斷要求檢討及改革本港稅制。無可置疑,任何稅制改革必會觸動既得利益,而涉及稅務負擔重新分配,各界須要深思當前稅制的優劣、社會承受力和其長遠影響。

立法會眾議員在聚焦「拉布」和「剪布」外,更應擔負立法會議員應有的角色和使命,協助特區政府制訂一個更為合理的稅制。各政黨會否支持開徵GST令稅制更見累退、貧富更懸殊?抑或重新考慮引入與財富有關的稅項,以提高稅制的累進程度、改善稅務公平呢?這應該是明年立法會選舉的一個重要議題,如果仍採用那種喧鬧叫罵、言不及義、貌似公平實則是愚弄選民鬧劇式的立法會選舉論壇,而迴避真正關乎民生及發展的議題,則所謂爭取真普選的意義就大減了。

人口老化挑戰公共收支政策,但香港比許多國家都優勝,現行簡單的稅制令香港仍有巨大的徵稅潛力,在低稅率政策下亦有很多提高稅率的空間。把開徵GST作為增加稅收的唯一希望或最重要手段,根本就是眼光短淺、本末倒置,GST應與稅制改革一籃子問題一同考慮。曾俊華快將重審GST,不知他背後的奇人異士,如何出謀獻策,就讓我們拭目以待吧。

香港浸會大學經濟系前系主任

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