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2020年9月30日

鄭赤琰

沒安定政治環境 怎能有安定法制

香港當前興起司法改革的聲音,令我想起了李光耀在新加坡大學的法律學院所作的公開演講,這次演講被一位英國名記者Alice Josey從頭到尾記錄下來,收集在他專為李光耀撰寫的著作中,書名叫Lee Kuan Yew, the Struggle for Singapore。有關演講很特別,李一開始便邀請在座的法律學院院長Mrs Teo和他一起展開對話。

Mrs Teo專攻「憲法研究」,李光耀直截了當問她:「全世界沒有一個國家的憲法定下一個政治制度,有效制衡或約制到最高行政權,無論是總理制還是總統制,概不例外。」

Mrs Teo聞言,不假思索,儼然以憲法專家的身份表示不同意李的說法,接着兩人展開對話,Mrs Teo間中以美國的憲法,指出行政、立法與司法三權分立互相制衡為例,顯示行政首長的總統制所作出的重大政策,司法權可以「違憲」判決總統的決策無效,但李很快便回應說:「因為法官由總統提名,儘管國會有權審查並加以拒絕,但提名權始終掌握在總統手中,最終國會也阻止不了。」

李光耀早論證美國無三權分立

正因為法官提名權在總統手中,總統大可找到政見相同的司法界人員,出任最高法院法官,因此任何涉及總統重大決策提上審查庭研究是否違憲時,總統大可通過其檢察長從法官的pool找到政見相同的多數組成審查庭。這樣的案例是常態,因此李很快便把Mrs Teo講到答不上話。

接着說到英國的總理制,李表示內閣制給予總理(首相)控管所有部長的去留權,總理再通過國會多數擁有立法權的多數,穩穩操縱了立法權,加上總理也擁有法官的提名權,更可從中左右了司法權。還有英國是不成文憲法,所有重大立法都慣例定為憲法條文,儘管前後重大立法出現矛盾,也一樣有效,這樣總理的權力運作空間便更大。在討論過程中。Mrs Teo難作出反駁,最終被李說服而認同了他的觀點:沒有憲法能有效讓司法權制約行政權。

當前香港提出司法改革的問題之所以讓我想起上述李光耀的見解,是因為李早在英國劍橋大學念法律時,已和教授提出,單靠法律是無法建立社會秩序的,要法律行之有效,其先決條件是先要建立社會秩序。在政治動亂的社會條件下,單靠法庭不足以重建社會秩序,要重建社會秩序,要靠行政採用政治手段,把動亂嚴加壓制下去、社會秩序恢復後,法庭才可能有效執法。

星治亂世不按普通法拘政治犯

李光耀這論點是因為看到任何政府在面對政治動亂時,憲法都會賦予權力頒布「緊急法令」實行軍事壓制,直到政治局面穩定下來後,才恢復正常的司法制度。他的見解令教授不置可否。後來他回國從政,面對各種政治麻煩,社會秩序大亂,暴亂此起彼落。殖民地政府窮於應對。李爭取到「自治政府」上台執政後,便採用他這套觀點,採用「內部安全法令」賦予的政治手段,大批處置「政治犯」,不必通過一般處理刑事案的普通法程式,先把暴亂分子關起來,查到「水落石出」再決定要關還是要放。碰到強硬分子,估計放人後仍會危害社會秩序,便關他十年二十年,有一位謝太寶被關了31年,可見李對重建社會秩序的決心多麼強硬。

不但應對政治暴亂如此強硬,為了排除司法障礙,李光耀還採取了強硬的司法改革,他取得英倫宗主國同意下獨立建國,原則上遵循行政、立法與司法制度不變,可是他強行恢復社會秩序的政治手段,得不到外籍法官的認同,經過研判,與其留住外籍法官阻礙重建社會秩序,不如終止聘用外籍法官。

傘運後香港社會秩序嚴重破壞

於是終止外籍法官的重大司法改革便在李光耀手上落實,英制留下來的陪審團制度也被廢除,李的兩項重大司法改革曾遭英美加澳紐5國的抗議,然而他能大體繼承英國行政、立法與司法制度不變,而又能有效發展新加坡成為一個繁榮安定的國家,最後得到了英美等國的讚賞。曾受三屆美國總統器重的基辛格,還推介《去問李光耀》這本書,表示欣賞李光耀的政治智慧。

中國收回香港主權,決定採用「一國兩制」、「港人治港」與「五十年不變」,在這決定下,英國留下來的制度不變,惟根據李光耀上述的想法,其可行性的先決條件是要有安定的社會秩序,結果九七主權回歸後的頭十多年,政治秩序開始轉變,先是遊行示威愈來愈頻繁,規模也愈來愈大,但遊行終歸和平進行,對社會秩序影響不大,因此行政、立法與司法的運作還算正常。

可是到2014年出現「佔領中環」/「雨傘革命」的大型群眾衝擊場面,警開始沒法完善維持社會秩序。到2019年爆發長達差不多一年的「黑衣暴亂」,社會秩序大亂,全港各地交通設施被破壞,鐵路無法正常運作,公路與隧道被阻斷,大學遭佔領摧殘,商舖安全不保,紛紛停業。「港獨」、「時代革命,光復香港」的文宣規模史無前例,暴徒行私刑傷人、燒人甚至乎砸死人。總之,一句話:香港的社會秩序遭破壞的程度前所未現。

面對這種大型的政治動亂,不但員警無法把所有的暴徒抓起來,就算抓一漏百大批落案,法庭也無法及時處理,司法機構所用的刑事訴訟程序繁複,花十年八載也處理不完,因為在暴亂現場抓人蒐證難度很大,很多時到最後一關法庭沒法定罪,在政治環境兩極化下,有人深表不滿,愈來愈多怨言,響起司法改革的聲音,尤其是外籍法官多坐鎮最高法院,與終審法院給人的印象是,一旦上訴到他們手中,往往可以翻案變成無罪,繼而「司法覆核啦、上訴啦」變成常態。因此,司法改革的對象瞄準這批外籍法官,他們承受社會壓力無可避免。

司法改革對象瞄準外籍法官

再加上英美加澳紐這5國公開反對最近制定的《港區國安法》,甚至制裁香港,令本港面對波濤起伏的國際政治環境。這批外籍法官以來自這5國佔多數,誠如李光耀所見,要他們認同行政嚴厲取締破壞社會秩序分子,會有很大難度,何況若由他們嚴正執行「國家安全法」,恐防會被所屬國家列入黑名單,遭到制裁,背負如此心理壓力,勢將影響他們的司法獨立判斷。由此說來,政治環境的轉變,即使想要留住外籍法官亦未必容易。司法改革與否?看來是大勢所趨矣!

鄭赤琰  香港中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員

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