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2019年1月12日

尹子軒 EJ GLOBAL plus 信觀點

聯國移民契約 難敵民粹浪潮

2018年末,聯合國193個國家其中的164個共同通過了《安全、有序和正常移民全球契約》,一個軟綿綿以人道主義和確保程序恰當為基礎毫無法律約束力的契約卻被以美國和澳洲為首的許多相對富裕的西方國家所回絕。契約本身的內容,幾乎可以用空洞和官僚來形容:它的23個目標措詞空泛,比如 「確保移民有法訂身份及文件證明(第四條)」、「提供基本社會服務予移民(第十五條)」等等綱領,和聯合國慣常的外交辭令相去不遠。

此「契約」的溫和及民粹政客們對於此契約猶如觸電般的強烈反應形成了鮮明對比:移民對於發達國家的低教育水平及技術勞工造成短期的負面影響不假,但是正如環境保護等全球化所衍生的跨國問題,單一國家根本無辦法解決這樣一個大課題,阻斷國際合作無補於事。近年民粹政客以炮製矛盾吸引眼球獲取支持的風潮,令人擔憂已經漸漸開始蠶食國際機構解決跨國問題的能力。

民粹政治削弱區域合作

如果說政黨政治的本質是從對話中產出一個可以解決國家複雜社會問題的政策方案的話,國際組織擔當的就是提供跨國問題解答的機制。雖然多國管治機制,除了深度整合的歐盟和國際貨幣基金組織等特例以外,對於個別國家可以行使的約束力均相當弱,但是這些合作機制至少能認可議題複雜性,以及提供一個「最大公約數」的政策模型,供目標和發展水平各異的成員國跟進並達到指定目標的功能。

譬如聯合國等跨國機制在解決全球化問題中依然佔據無可替代的位置。而這種認可問題複雜性和多極化,進而尋求共識的機制,則正正是民粹政黨最厭惡的。民粹政治的本質在於將一切政經議題二元化,在於由民粹政客領導着自問純潔高貴的「人民」去抵抗腐朽的「菁英」階層。在這種邏輯下,在民粹政黨面前任何政治問題不論有多複雜,都只應有兩個答案:「人民的」和「政敵的」。這些政黨領袖往往將代表它們選民階層以外市民利益的意見,連同國際組織的會籍,通通將之放在執政的對立面。

更重要的是,沒有一個比移民政策更需多國合作調控,方可維繫全球化帶來果實的議題。全球化經濟帶來的增值效益理所當然地落在城市及高教育程度的勞工手裏;移民長遠而言能為稅收、創新及消費等經濟提供正面幫助,但對低技術和低教育程度勞工的職位及薪金帶來的影響卻是即時可見的。要解決一個生育率較低的發達國家的移民問題只有兩個方法:一是犧牲國內經濟增長,收緊移民政策;一是在接受適量移民的同時,更多地投資到移民輸出國。

民粹政客卻是迴避問題,以特朗普為例,他當選時的基本盤正是被全球化經濟拋棄的「嬰兒潮」中年白人工人階級。全球化經濟帶來的去工業化,代表勞工市場不再由國家因素操縱,而是更多根據國際需求而定,於是原本支撐起鄉郊小鎮居民生計的工廠開始轉用更有效率的自動化生產,甚至乾脆搬離美國,原有工人失業並因為美國殘缺不全的養老及福利制度而墮入貧窮和憂慮之中。

複雜問題並無簡單解決方法

根據2015年諾貝爾經濟學獎得主Angus Deaton及他的妻子Anne Case(同為普林斯頓大學經濟學者)刊載在美國國家科學院院刊的文章指出,45歲到54歲的中年白人,尤其是僅有高中學歷的「嬰兒潮」基層工人,因為酗酒、藥物濫用及自殺而死的中年白人,相比起同年齡的黑人,由1999年的白人比黑人少10.3人次(每10萬人計),到2013年大幅增長到白人比黑人多8.4人次。特朗普由黨內初選建立的基本盤,便是由這些貧窮、抑鬱、憤怒的白人男性組成。

《華盛頓郵報》以及美國廣播公司新聞(ABC News)在2016年大選第一次辯論舉行前所舉行的民調表示,62%缺乏大學教育的白人選民投票予特朗普,而持有大學學位的白人則僅有39%會做出同樣的選擇。近日特朗普要求國會埋單建造荒謬的邊境牆導致聯邦政府停擺,就正是吸引這些選民的磁石。

這些人的恐懼,正是如特朗普等民粹政客支持度的糧食。真正有意義的結構性改革,以及承認複雜問題並無簡單解決方法,正正或會損害他們反建制形象,所以從來不在民粹政客的表演項目上,他們擅長的是製造短期內能引起最大衝突和話題性的政策,維持支持者的亢奮度。全球管治,需要的是清晰的多國合作方案,而非情緒化,反射性的表演。

尹子軒  香港國際問題研究所副總編輯

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