熱門:

2018年9月11日

伍華強

徹底釋放新界土地資源造福香港(上)

目前香港可供發展而又未發展的土地,基本上全在新界。這些土地直至七十年代末期,仍主要作農業用途,地契全屬「集體官契」(Block Crown Lease)。按地契,業主沒有發展權(此牽涉《建築物條例》下的構建物)。

這些農地絕大部分地勢平坦,粗略估算面積有8000到10000公頃。時至今日,大部分農地要麼改變用途,要麼荒廢。我們應該集中思考有效方法釋放土地以供發展,而不是讓社會進行一場「破壞環境大競賽」。

公私合營會由地產商牽着走

土地供應專責小組(「土供組」)建議,發展新界的短期方法叫「公私合營」。土供組認為,由於新界大量私人農地閒置又缺基礎設施,因此建議以「公私合營」方式,由政府提供基建作為誘因,誘使地主發展住屋,地主要把一定比例的房屋單位作可負擔房屋(如「首置盤」或居屋),俗稱「政府出豉油,地主出雞」方法。但這真是解決問題的方法嗎?

眾所周知,新界面積大,屬單一業權的農地,擁有者主要是香港數大地產商。但過去經驗告訴我們,很多建在農地上的大型屋苑本來也沒有基建,只要面積夠大,要起基建易如反掌,其成本相對整個項目乃微不足道。事實上,國外如英國一向要求,若發展商在政府規劃藍圖外以野貓式發展,就要自資興建基建。除規劃批准制度外,還有特別條例管制設施的提供。

香港私人住宅發展有一特色,就是由規劃批准到完工的時間很長(現在興建中的項目,很多是20多年前已獲規劃批准)。這主要是地產商「拖工」,要配合公司的商業運作,包括售樓目標、業務規劃、市場供應量等,以免影響節節上升的樓價。這是一種價格操控的伎倆。

地產商現在手上的農地並非「閒置」,而是地產商的「土地儲備」。這對他們的業務、商業運作的短中長期的持續發展,以及股價都非常重要。商業邏輯就是利益最大化,管理層照顧的是商業運作和股價,而非公眾利益。

因此,「公私合營」是不會有效及快速地釋放私人土地儲備,大量增加公私營房屋的。「公私合營」的結果,只會是政府被人牽住鼻子走,亦令地產商在發展時間表、選址、公私房屋比例、補地價、政府須承擔的基建等議題上,有更多議價能力。政府聲言要避免「官商勾結」,然而設置「公私合營」,正是官商勾結制度化,令管治道德更差劣!

一貫方法——收回官地條例

地產商目前手上的新界農地,相信是八十年代初期開始收購,位處於當時已訂定的新市鎮邊界以外。直到現在,政府的新界發展,主要集中在新市鎮內。政府一向有非常清晰和一貫的政策,是以《收回官地條例》(後改稱《收回土地條例》)把發展藍圖內的農地收回發展,向地主以農地價格作出賠償(現金或換地權益書制度),然後平整土地、興建基建,再按規劃藍圖的設計配置或出售土地。

只要收回土地是為了「公共用途」(public purpose),就可以引用《收回官地條例》。誰能決定什麼的收地是「公共用途」呢?以往由港督跟行政局決定便可以了;條例亦容許收回的土地可再次拍賣,或以私人合約批租。

或許有人質疑,當年的做法,是否代表英國人不尊重私有產權?非也!相信英國政府當年考慮到,若把發展權留給原來的地主,時間性會變得非常不確定;而由於適時及全面落實規劃藍圖是回應社會需要,牽涉重大公眾利益,因此發展計劃的執行比農地業權更重要。這做法跟英國發展新市鎮時的做法是一樣的。

《收回土地條例》亦經得起法律挑戰。1991年,原告人認為港督跟行政局收回土地後,再把土地拍賣作商住用途,並非一種「公共用途」。結果,高等法院判政府勝訴(Chan Lau Fong and Others vs AG案)。

因此,我們可以肯定地說,地產商當年在新界新市鎮以外集結農地,只是純粹的「炒賣行為」。因為如果政府當年擴展新市鎮的邊界到以外的地方,這些農地必會根據一貫政策強制收回,地產商一定心知肚明。但由於種種原因,政府沒有這樣做,就算1996年發表《全港發展策略檢討報告》,建議發展洪水橋、古洞、粉嶺北等新市鎮,這些建議也一直沒有進展。

到九十年代香港「發屋癲」,造就機會讓地產商建議在其手上農地大規模發展高密度住宅。既然他們能完全解決基建等問題,又獲城規會批准,政府作為土地大業主,也樂於推行「原址換地」。更甚的是,政府為這些發展度身訂造政策,即農地需大於一定面積,才接受換地發展。這政策間接鼓勵及合理化「囤積」土地,繼而促成「居奇」,讓「牛屎」變「黃金」!這亦是很多人指摘政府造就「地產霸權」的出現。

今天政府收地的難處

若政府強制收回農地,地產商手上的未用的「黃金」,隨時變回「牛屎」,地產商會甘心嗎?因此有理由相信,他們一方面向政府提出「公私合營」的概念,誘使政府改變政策,同時透過不同渠道威脅政府,若政府行使《收回土地條例》收地,就會司法覆核,拖垮政府工作。

若政府推行新市鎮或新發展區,為當中的公營項目收私人地,應無法律風險。即使發展商真的發起司法訴訟,過往8宗有關收回土地的司法覆核,政府全都在一年內勝訴。

由於落實發展計劃,優先於農地地主業權。過往新發展區成立前,特首跟行政會議會為收地訂明「公共用途」,便能啟動收地程序。今時今日的政府卻說這沿用已久的方法行不通,究竟是什麼原因呢?政府欠市民一個說法。

結語

發展新界農地面對的問題,歸根究柢是農地的「現有價值」與「預期價值」相差太遠。但事實上,香港只有極少的農地業主擁有「魔術棒」。

要徹底解決這種導致囤積土地、影響民生的問題,我們一定要回歸基本,即「牛屎」就是「牛屎」!只有當現有價值與預期價值相同或下跌,在新界的土地供應問題才可徹底解決。我的建議方案將在下一篇再加闡述。

伍華強_規劃署前助理署長、地產代理監管局前行政總裁

 

放大圖片 / 顯示原圖

訂戶登入

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。

You are currently at: www.hkej.com
Skip This Ads