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2017年9月30日

黃伯農

印度擬以多極對沖中國

9月中旬,日揆安倍晉三出訪印度,總理莫迪邀請他到已管治多年的古吉拉特邦(Gujarat)首府甘地訥格爾城(Gandhinagar)。繼去年莫迪訪日時協議向東京購買民用核能和子彈火車等高端技術之外,兩國進一步深化關係,至今已經簽訂15項合作協議,範圍包括農業、太空探索、民航、貿易和科技等等。有分析指出,莫迪銳意推行「向東行動政策」(Act East Policy),以回應中國在印度太平洋日趨積極的活動。

本文有兩目的:一、分析印度「向東行動政策」的形成及未來發展;二、探討中國可如何合宜回應。

本文論點是,特朗普的「美國優先」外交政策雖暫時削弱冷戰後西方領導的自由世界秩序,卻導致印度以更務實積極的外交實踐,為自身製造更有利的國際環境,欲更自主地發展國家。雖然印度仍視美國為最重要夥伴,但她意識到要去尋求更多合作夥伴,跟中國競爭;於是,莫迪便從前人「向東政策」的「對沖美中」腹稿轉變成現在「向東行動政策」的「以多極對沖中國」的策略之上。

「向東政策」對沖美中

2014年上台的莫迪,把印度沿用20多年的外交政策由「向東政策」(Look East Policy)調整為「向東行動政策」(Act East Policy),突出莫迪外交的深刻改變。

自1962年中印戰爭以來,中印兩國便成為南亞地區的戰略競爭者。北京扶植巴基斯坦為印度的擁核武競鄰,還涉入印巴在喀什米爾的糾紛,並一直與南亞小國如尼泊爾和孟加拉跟印度競爭影響力。七十年代末鄧小平上台後,便透過發展經貿關係以改善跟亞洲鄰國的關係;八十年代末,緬甸和中國的民主運動失敗,卻令緬中關係更加密切;九十年代初蘇聯解體,印度頓失蘇聯這個可能幫自己發展成為大國的靠山。面對周邊和中東伊斯蘭世界的冒起,印度頓然省察自己在南亞地區的發展有根本局限性。

印度一方面意識到中國與日俱增的影響力,另一方面也意識到印度需要東南亞和東亞進一步發展自身經濟,於是,冷戰結束以來,印度總理P.V. Narasimha Rao(1991-1996年)、Atal Bihari Vajpayee(1998-2004年)和Manmohan Singh(2004-2014年)便奉行「向東政策」。印度意識到美國帶領的自由世界秩序已隨蘇俄解體而全球化;中國的改革開放則意味北京對印度的戰略競爭形態和手段有所改變。為了能使印度與東南亞、東亞和亞太區各國深化關係,印度便利用那時穩定奉行自由主義的美國作為對沖中國的「主極國」(main pole state),逐漸建立起印度為亞太區列強之一的地位。

印度精英智庫人員Dhruva Jaishankar指出,基於印度「向東政策」的合宜實施,縱使1998年印度核試引來國際迴響,當時美國總統克林頓(1993-2001年)有鑑於印度的民主化進程和龐大市場,美國很快便取消制裁,並促成2000年克林頓的歷史性訪印。

小布殊執政期間(2001-2009年),基於後九一一全球反恐戰等需要,美國提出要幫助印度成為有軍事影響力的「21世紀世界強國」,印度意識到實踐民主化和參加反恐,實在符合自身的發展利益。

奧巴馬政府(2009-2017年)更確認印度對美國的戰略重要性。國務卿希拉莉於2011年提出「向亞洲支軸」(pivot to Asia)政策時便清楚聲明:「印度在世界舞台的更大角色,將有助和平和安全。」

積極參與區內各組織

於是,莫迪便於2014年順着美國重返亞洲之勢推出「向東行動政策」。綜合前印度大使Ashok Sajjanhar和其他分析的看法,特朗普時期下的印度「向東行動政策」有以下調整方向:

一、由於「美國優先」政策為中美關係和自由世界秩序帶來不確定性,「向東行動政策」謀劃者擬跟東盟為基礎的亞太區強化互聯互通,務使印度能盡快融入區域供應鏈和多樣化多邊經貿合作。這也包括「印度—孟加拉—緬甸」邊界協定的簽署,以及一系列關於基建、貿易和交通的協議,盡快打通印度通向中南半島的經濟走廊。

二、印度亦應強化印度洋區域組織的領導地位,包括增加海洋設備和海軍軍力的投資,務使印度成為區內事故的第一回應和援助國,提升以印度為核心國的南亞和印度洋區域意識和身份認同。

三、為了防犯中國在中印糾紛邊境發動軍事冒險行動,印度須提升軍隊高原作戰能力、改善邊防地區道路和物流基建,以及保持制空權。

四、印度須積極與中國發展雙贏經貿關係。若然中國能於將來完全解決產能過剩和經濟放慢等問題而避開「中等收入陷阱」(middle income trap),印度便能受惠於因中國經濟成功轉型的對外投資、製造和出口。

五、針對東海南海主權糾紛和朝鮮半島問題,印度應積極深化與中國周邊國家的軍事合作,特別是那些與印度有共同安全關注的亞太國家。美國固然最重要,但日本、澳洲、南韓、印尼、越南、新加坡、菲律賓、太平洋島國和蒙古等亦很重要。

六、印度要更積極成為亞太區域組織制度的一員。印度應更積極參加東亞峰會、東盟領導的會議和論壇、金磚五國聯盟、上海合作組織和G20等。由於印度尚未成為亞太經濟合作組織(APEC)成員,須積極游說成員國讓她加入。

中國應順勢回應部署

於是有評論提出,雖然印度仍會認同美國在印度洋的「首要地位」,但為了避免印度成為美國的次等夥伴,印度須採取一種多極和交易式的務實外交政策;而且「向東行動政策」也應拓展到歐亞大陸之上,也不應輕易背離自由主義軌道。這是因為無人能知道美國會否重新擁抱自由世界秩序。由於特朗普期望印度投入更多中東地區安全(如阿富汗)之上, 印度應更審時度勢,不完全依賴美國,並伺機提高自身在印度洋和南亞地區的地位。

如是這樣,印度已從以往「向東政策」的以美國對沖中國策略,轉移到「向東行動政策」的以多極對沖中國策略之上。

以古印度戰略家考底利耶(Kautilya,公元前371-283年)的眼光看,「美國優先」已把印度從以往中美為兩股對抗勢力的雙極「曼荼羅」國際政治系統解放出來(見筆者文章〈中國應如何在印度洋部署?〉,刊2012年10月23日《信報》),新德里現正走向一個以歐亞大陸和印太區多股爭持力量為意象的多極「曼荼羅」國際關係實踐。

面對莫迪的戰略文化轉變,中國可循以下方向探討回應部署:

一、北京須因時制宜,要好好利用今後印度和亞洲國家強化多邊關係的能量,順勢而為。由於中國現時沒有歷史條件和能力一手製造支撐新全球秩序,北京便須吸收其他國家同時崛起和多極對沖所釋出的能量,讓這些能量收進「一帶一路」的全球發展軌道之上,中國便可望成為其他國家相互對沖的「主極國」。

無論中國於每一次對沖得益與否,中國將成為別國發展不可或缺的一部分,漸進建構「你中有我、我中有你」的「命運共同體」。

二、金磚發展銀行、亞投行、絲路基金和上海合作組織可成為未來世界向中國作多極對沖的金融機構平台,以吸收集結各種因多極對沖所產生的資本轉移,共享多極對沖成果。

三、北京須作適度心理調整,要適應多極「曼荼羅」世界的持續不穩定性,並發展機制能於每一個對沖博弈中,先理清各方所想所求,把不同利益務實接合。我們不但要包容別人對沖自己,更要提醒對沖各方所要求和交易的是否合宜,防止「一帶一路」資金資源浪費。

四、多極曼荼羅謀劃者於是已接納「一帶一路」中的持續不穩定乃因為各國之間時合作、時博弈、時衝突的互相交錯所構成;於一系列同時發生的多邊對沖中,不斷伺機紓緩競爭壓力和不斷調整關係時,北京須接納有人於「命運共同體」內欲與中國決勝千里的挑戰。

黃伯農_英國巴斯大學政治、語言與國際研究學系副教授

 

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