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2017年6月14日

王永平

從張德江講話看中央「健全落實」《基本法》的問題

全國人大委員長張德江在紀念香港《基本法》實施20周年座談會上發表講話,表達中央透過《基本法》實施「一國兩制」的政策和立場,繼而提出如何「健全落實」《基本法》的制度和機制,確保其得到「全面準確貫徹執行」。

這篇由排名第三的國家領導人發表的講話,繼承中央於2014年發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的精神,進一步彰顯「一國」在實踐《基本法》的權威地位,和中央對香港的全面管治權。香港愛國陣營視此舉為中央對近年香港興起港獨思潮的當然應對,並乘機責成下屆政府須就23條立法,藉此履行懸空多年的《基本法》責任。泛民政黨則一致批評張講話偏離「一國兩制」的原意,包括否定三權分立。強調權在中央,以及損害香港高度自治等。

實事求是,這篇層次分明、結構嚴謹、深思熟慮的講話,不應止於討好式的附和或斬件式的批評,而須認真閱讀、全盤分析,既要明白(不一定接受)中央的立場,亦要指出港人在「一國兩制」、《基本法》下應有的權利,然後客觀評論張講話中有關進一步落實《基本法》包含的問題,讓中央及下屆特區政府參考。

張德江在講話中開宗明義強調「一國兩制」的根本宗旨是「共同維護國家主權、安全和發展利益,保持香港長期繁榮穩定」。雖然《基本法》序言只提及「為了維護國家的統一和領土完整」,而沒有「安全和發展利益」等字句,但從「一國」的角度看,上述「根本宗旨」可以成立,毋須爭拗。不過,對親身經歷鄧小平倡議「一國兩制」解決香港回歸問題和後來《基本法》的起草及擬定這段歷史的港人而言,香港特區高度自治也屬「一國兩制」不可或缺的宗旨之一。這項宗旨體現在基本法第二條,而高度自治包括「行政管理權、立法權、獨立的司法法權和終審權」。

張德江認為香港政治體制是以行政長官為核心的「行政主導」,不是「三權分立」。雖然這兩個名詞都沒有在《基本法》中出現,但《基本法》內不少條文確實是體現「行政主導」的原則(例如第74條)。同樣,三權(行政、立法、司法)分立(各司其職,無從屬關係)的概念亦是透過不少具體條文突顯出來。此外,行政長官須像其他港人一樣遵守法律,以及接受立法會的制衡(例如第79條)。更重要的是,正如張德江指出,行政長官須向中央和特區雙負責,是連接「一國」和「兩制」的重要樞紐。

行政長官向特區負責等於是向港人負責。這樣理解應該符合中央對基本法的詮釋。港人透過行政長官和立法會兩個選舉向行政長官問責。這兩個選舉結果愈能代表最多港人的意願,行政長官(和其領導的特區政府)便愈能履行其對港人負責的責任。這正是《基本法》第45條和第68條分別規定行政長官和立法會議員最終由普選產生的堅實理據。因此,要健全落實基本法,除了要考慮行政長官須向中央負責的機制外,還應該包括逐步完善行政長官向特區/港人負責的機制。換句話說,全面準確貫徹執行《基本法》應包括落實雙普選。

必須澄清,上述意見不是把「一國兩制」政策分割為「一國」和「兩制」兩部分。我完全同意,「一國兩制」是個史無前例,有創造性和有生命力的整體。有人說「一國」是前提,沒有「一國」便沒有「兩制」。從國家主權的角度看,這個說法無可厚非。但我認為一個全面及準確的說法是:透過《基本法》的實踐,「一國兩制」體現國家主權和香港是特區並高度自治兩個並行不悖的根本元素,缺一不可。

容我直言,絕大多數港人愛國的基礎是香港特區能夠實行高度自治,而港人原有的生活方式,包括自由、法治等核心價值能夠保持不變。我相信這也是香港絕大多數愛國黨派和人士的共同願望。

面對香港有人鼓吹「獨立」的情況(我認為這是被誇大了百倍),張德江強調不允許以「高度自治」為名對抗中央,並澄清中央與香港特區的權力關係是授權與被授權的關係,而不是分權關係。其實兩者關係是授權與被授權的說法沒有錯(《基本法》第二條便提到「授權」)。但特區政府獲授權實行高度自治不僅是中央當年的莊嚴承諾,更是巨細無遺地體現在根據國家憲法制定的《基本法》條文上。這個授權與被授權的關係絕不能簡化為「今天我給你,你便有,明天我收回,你便沒有」的行政權宜安排。香港的被授權是受到憲法保障,並時刻須符合「一國兩制」下香港特區高度自治的國家政策方針。

例如,中央有權按照《基本法》任命行政長官和主要官員,以及透過人大常委解釋《基本法》。不過,為了體現高度自治的原則,行政長官是在通過選舉產生後才由中央任命,而主要官員須先由行政長官提名,才被中央任命。在人大釋法上,港人一直以來的理解是,中央只在重大及無可避免的情況下才行使這項權力,而不是像張講話描述的「積極促進了香港特別行政區法治的完善」。

張講話令人最不安的地方是以「完善與香港特別行政區基本法實施相關制度和機制」為名,在「圍繞對特別行政區法律備案審查權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權和修改權、特別行政區政制發展問題決定權、中央政府向行政長官發出的指令權及聽取行政長官述職權的報告權等,要制定和細化有關規定」。制定和細分這些範圍極為廣泛的規定會否損害香港的高度自治,令「一國兩制」變形、走樣,港人有權利提出關注。

例如,《基本法》第48(8)條規定行政長官須執行中央就《基本法》規定的有關事務發出的指令。港人一向的理解是,這項中央指令的規定是備而不用,極其量是用在香港無自主權的國防和外交方面。現在中央表示要制定及細分包括這項指令的種種中央權力,究竟背後有什麼考慮?假如今後香港事無大小中央都要有權用盡,或定下仔細規定要行政長官依規執行,行政長官能否同時履行特區高度自治的責任,並向港人交代清楚?行政長官「雙負責」會否變成單向中央負責?假如港人看到中央這樣健全落實《基本法》而對「一國兩制」失去信心,港人愛國的基礎如何能夠穩固?上述種種關乎張講話談到中央落實《基本法》的問題,中央及下屆特首有責任澄清或解答,釋除港人的疑慮。

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