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2017年3月15日

王于漸 大講堂

民粹時代的保守財政預算

我上次就政府《財政預算案》發表評論,已是20多年前的事。二戰結束後,自從郭伯偉(John James Cowperthwaite)和夏鼎基(Charles Philip Haddon-Cave)掌管財政的時代以來,香港的財政預算框架大致上都在預計之內,除卻少數瑕疵疏漏,並無特別。整體而言,預算框架健全,尊重自由、促進繁榮,實無必要無知或偏見地妄言改動。

香港的財政預算框架固然存在須加修訂的地方。事實上,自1980年代以來,世界經濟日趨融合,相對於收入的物業資產價值顯著提升;不論財政收支的比例,抑或是資本收支與經常性收支的平衡,均應重新審視。

低估土地收益

期內,相對於收入的資產價值大升,尤其是世界各大城市的樓價升勢,事前固然未能察覺,即使當時亦難以全面認識。隨着這些發展,人們後來才發覺社會上的經濟不均愈來愈嚴重。

特區政府屢次低估預算盈餘,各方利益團體自然不滿政府未能於其利益範疇投放更多資源,以致備受批評。但這都是由於地價暴漲,使出售土地和改變土地用途的收入增加,且須遵循《基本法》量入為出的規定下產生的結果。

對《財政預算案》的抨擊主要來自政治左右兩方,包括商界、勞工組織、社運人士,以及各類民粹政客與尋租團體。其中有些要求政府扶助中小企發展,投資教育、科技創新,並帶頭扶掖新世代迎接二十一世紀新挑戰,克服經濟增長放緩;亦有團體催促政府透過改革稅制、提供全民退休保障,以及增撥資源以扶貧濟弱。

另一方面,政府開支常常受制於立法會內的分化政治,各種預算措施在建制與反對陣營的鬥爭中舉步維艱;即使屬於公眾利益的項目,亦未必能夠獲得通過。

預備《財政預算案》的其中一項挑戰乃是估計盈餘,在這方面,香港倒是教其他政府艷羨的。前財政司司長曾俊華低估了政府收入,乃由於錯判賣地收益;本年度政府的土地收益比原先估計多出600多億元;財政盈餘最終高達928億元,遠高於當初估算的110億元。

今年1月陳茂波接任財政司司長一職,承諾以土地收益佔GDP過去10年平均比例為依據,以提升預算的準確度;由此得出3.3% GDP的預計數字,相比於曾俊華根據過去30年較低的平均比例,顯然進取得多。

但這條預計未來土地收益的新方程式,能否提供更準確估計?

假使樓價升勢持續,則過去10年平均比例自然比30年的平均數據為準;要是樓價見頂回落,則10年平均比例只在出現轉折點之際看似較準,但隨後反會變成高估土地收益。這是由於這種做法只是根據過往去估計未來,而這正是作估計的常見問題所在,就好像利用後視鏡去看前路。

在量化寬鬆的大環境下,要作出準確預測,實無科學依據可言。預測趨勢不難,但預測轉捩點殊非易事。曾俊華採用的保守預算方式,依照平均法則,自會在趨勢盡頭、開始逆轉之際趨於準確。

各財政司司長在作出預算時,都要選擇準備承擔低估盈餘的政治代價或高估盈餘的經濟代價。曾俊華寧取低估之誤,被視為保守;陳茂波的任期能否過渡2017年6月至下屆政府,仍屬未知之數,他的選擇在短期而言,可算明智之舉,若他得以留任,則難保會作出高估之誤。

事後回顧,曾俊華所作預算固然保守,但有誰膽敢預計,2008年金融海嘯後樓價升勢依然持續?又有誰膽敢預計,在現屆政府一再實施懲罰性印花稅後,樓市升勢仍不逆轉?事後始知量化寬鬆、經濟全球化的創富效應、科技發展三管齊下,造成世界各大城市的樓價一一上揚。

保守預算邏輯

自1945至2005年,世界步向繁榮,自由市場觀念戰勝政府計劃經濟。際此60年間,香港不但經濟騰飛,更成為自由市場資本主義的橋頭堡;中國能夠躋身環球市場經濟,香港早年牽引的功勞實不可沒。

任何稱職的經濟顧問都不會建議行政長官貿然放棄本港行之有效的固有經濟政策與預算策略。不過,時局已變,今時今日的香港政壇正值民粹主義抬頭,在樓價持續飆升、高技術與非技術在職人口工資差距日寬的形勢下,經濟不均現象日見嚴重,人口老化亦加重醫療及社會服務的負荷,各式各樣尋租者強烈要求政府須增加房屋、社福、醫療、教育、工業方面開支,呼聲之高前所未聞。

保守預算其實是節約開支、未雨綢繆的策略,面對現今時勢,顯然舉步維艱;自由市場和有限度政府曾經穩佔的理智高地,在2008年金融風暴衝擊下,光環略見失色。

財政司司長僅存的護身符,只得《基本法》中量入為出的憲法保障。在地價飆升的大前提下,庫房從土地拍賣、改變土地用途所得的收益劇增,令他捍衞財政的重任日形艱巨,低估財政收益就令情況更為不妙。

毫無疑問,地價確能反映未來供求狀況的看法。為防對未來的信心驟變,不把資本收益投放於經常性開支的顧慮亦屬合乎情理,否則政府有可能會在缺乏穩定經常收入的情況下,被迫長期增撥經常性開支,以致違反《基本法》的相關規定。

曾有不少論者敦促政府擴闊稅基,但這只是藥石亂投,招來的惡果尤甚於疾患本身。首先,此舉有違小政府、低稅率的一貫管治原則;其次,即使在政制開啟之前推行新稅已屬艱難,若還要在此時推行,則更無異於在政治上自取滅亡。

從經濟角度看,廣闊稅基扭曲性較低,相對於狹窄稅基,較易通過低稅率提高固定稅收。從政治經濟角度而言,稅基狹窄下,市民抗拒納稅程度較大,加稅較難,是以狹窄稅基較為適合有意控制開支的小政府。

鑑於擴闊稅基涉及的困難與顧慮,政府日益依賴非經常性收支中不穩定的土地收益,以應付開支增長。不斷提醒市民,公帑不可入不敷支的政府,自然會覺得投放較多資源於大型非經常性開支項目,較投放於經常性開支項目來得順理成章,那是因為土地收益正屬於非經常性項目。

市民大眾一般對這種預算邏輯認識不深,政府亦一向鮮有為此辯解。這令市民誤以為政府利用高地價政策魚肉市民,卻美其名為奉行小政府原則;不幸這將削弱市民對仍屬健全的財政預算框架的支持度。

何處作審視

新任財政司司長陳茂波倡議成立「稅務政策組」,檢視稅基,研究在利得稅、薪俸稅、印花稅、賣地收益等現有主要收入來源之外,增加新稅種的途徑;建議可謂豪言壯語,然而鑑於以往同類檢視結果,我倒不以為再作檢視會有大躍進。

較具實質意義的措施,相信在於改變賣地及改變土地用途收益的收取方式;現行做法是即時收取全部市值,物業落成後,除按物業租值的差餉估價(以及新界及其他地區物業的地租)以外,並無物業稅。由此所得的收益皆列作資本收益,而所收取價格等於有關物業未來租值的現時價值(或資本化價值)。

我建議政府根據未來租值增設「附加差餉」,如此則新土地的即時收取收益將降低。此等「附加差餉」將僅適用於實施新措施後的個案,政府所得即時資本收益將減少,但未來經常性收益則增加。透過這種賣地及改變土地用途收益的收取方式,政府不但可減少每年盈餘,亦可產生較穩定的經常性收入,以較透明方式資助經常性開支。

此一建議安排不會增設新稅種,只是改變收取收益的方式,把現時的整筆付清方式改為將來的穩定經常性收益,亦可把新附加差餉預設於固定年期(如30年或50年)內適用。

如此一來,可減輕政府因把龐大財政盈餘投放在資本項目開支上而須承受的政治壓力,間接上亦有利於優化項目進度的監察,而毋須令項目經理及巡察員疲於奔命。此舉更能增加預算透明度,能更有效分配經常性開支,而不必把盈餘隱藏於名目繁多、有欠透明的發展基金或未來基金之中。

上述安排將資本收益轉化為經常性收入,將降低賣地及改變土地用途的即時收益,卻不會貶損它的實質價值,皆因僅涉及延期收取部分收益;而且有助改善、放寬終端用戶買樓時所面對的資本市場規限。

對於政府而言,有關建議可優化財政策劃和管理程序,而不致改變深層預算框架。我並非此建議的先導,在目前民粹當道的政治氣候中,上述安排實在亟待正視,否則近60年來行之有效的預算框架,或會面臨岌岌可危的困境。始終,要根本性地改變一個固有的財政預算框架會帶來極大分化與政治化,幾許勇敢的政府,亦曾因輕率改變稅制而遭傾軋。

王于漸  香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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